三价信息公开制度的启示

摘要：政府信息除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开，其余都可以公开。这就是所谓以公开为原则、以不公开为例外。《浙江省建设工程造价管理办法》（省政府令第296号）第十七条、第二十条、第三十一条、第三十二条的规定，建立了“三价”（招标控制价、中标价、竣工结算价）信息报送和公开制度。但其中的竣工结算价报送的执行情况却很不理想。笔者从廉政和信息公开的视角进行分析以供参考。
关键词：竣工结算价，公开，信息，监督，腐败
一、背景情况
从中央到地方，不管是反腐倡廉还是工作效能的要求，都显示了对政府信息公开的迫切需要。《浙江省建设工程造价管理办法》（省政府令第296号）第十七条、第二十条、第三十一条、第三十二条的规定，是从行业管理的角度对“三价”（招标控制价、中标价、竣工结算价）信息报送和公开制度进行具体实施和落实。
2014年1月22日，习近平同志在中纪委全会上强调，要有腐必反、有贪必肃，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打；同时要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。他强调，要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，善始善终、善做善成，防止虎头蛇尾，让全党全体人民来监督，让人民群众不断看到实实在在的成效和变化。
2014年4月22日温州商报新闻报道，《预算法》的修订，关系着政府“钱袋子”公开透明，让政府“闲不住的手”关进法制的笼子，更是关系着我国推进国家治理现代化能否迈上法制化的正轨道。无论是一直备受公众关注的反腐倡廉，还是十八大以来中央提倡的厉行节约、三公经费公开等新举措，尤其是对公款吃喝、公车私用、公费旅游的治理，说白了，就是政府“钱袋子”如何花的问题。
《浙江省建设工程造价管理办法》的规定，建立了“三价”信息报送和公开制度。特别是第二十条规定，建设单位应当在和施工企业签署工程价款结算书之日起30日内向建设工程造价行政主管部门报送结算信息。第三十一条规定，建设工程造价行政主管部门应当将本行政区域内建设工程的招标控制价、中标价、结算价等信息在本单位的门户网站或者其他媒体上公布，接受社会监督。依法应当保密的建设工程除外。第三十六条规定，违反本办法第二十条规定，建设单位不按照规定报送工程结算价款信息的，由建设工程造价行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处1万元以上5万元以下的罚款。
从《浙江省建设工程造价管理办法》的规定可以看出，“三价”报送和公开制度是符合中央精神的，与新预算法的思路也是一致的，规范了建设单位不按照规定报送工程结算价款信息的行为。以我看来，从行业管理的角度，“三价”由建设单位报送，然后由建设行政主管部门进行公开是可行的。但是，实际的运行效果却没有达到预期。
二、实施情况
《浙江省建设工程造价管理办法》出台以后，浙江省建设厅发布了“三价”报送和公开的有关具体规定，各地（市）也进行了具体落实和宣传，招标控制价、中标价的报送和公开工作开展基本正常。但是，全省范围内，竣工结算价却是零报送，公开也就无从谈起。由于竣工结算价是最终投资效果的真实体现，招标控制价和中标价的公开应该是为竣工结算价的公开做准备的，缺少关键环节，原来的制度设想也就不能真正体现，使得“三价公开”失去了接受社会监督的意义。
三、原因分析
（一）建设行政主管部门宣传力度不够。
在《浙江省建设工程造价管理办法》和相关配套文件出台之前，温州市曾经出台过两个关于结算报送的文件，但执行情况不理想，最后不了了之。这次新政策的出台，建设行政主管部门并没有花大的精力去做宣传，对执行情况也没有很好进行督促。所以建设单位也就没有引起足够的重视。同时存在理解上的误区，再说，文件执行有一定的滞后性，认为文件从2013年2月1日开始执行，目前工程可能还没有到结算这个环节，。建设单位也可能认为，文件发布实施之日起，开始招标控制价报送的工程日后才会报送竣工结算价。
（二）建设行政主管部门的管理措施难以落实。
《浙江省建设工程造价管理办法》第三十六条规定，违反本办法第二十条规定，建设单位不按照规定报送工程结算价款信息的，由建设工程造价行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处1万元以上5万元以下的罚款。《办法》关于“三价”报送和公开的规定是针对政府投资工程的，也就是在政府的“钱袋子”里面，政府投资工程的建设单位人员属于政府工作人员序列或国有投资序列的，如果罚款，是在一个“钱袋子”里面挪动一下位置，罚与不罚，对建设单位的负责人没有影响，建设行政主管部门对建设单位的负责人也没有任何措施，因为其乌纱帽不是建设行政主管部门能管的。
另外，招标控制价报送是在工程建设的前期，建设行政主管部门可以在招标阶段进行管理；中标价报送在工程建设正式开始实施期间，可以在合同签定阶段进行管理，而在目前的建设程序里面，竣工结算办理后，建设行政主管部门已经没有措施或手段对其进行管理，也就是没有具体的后续管理措施，是否报送很大程度上是要看建设单位是否愿意。
（三）“方便”工程建设，继续保留寻租空间。
权力寻租概念源于经济学中一个解释特定腐败现象的重要理论，即寻租理论。经济学意义上的寻租指利用垄断地位获得超过竞争价格的高额回报。在80年代后尤其指政府官员利用权力垄断，谋求不正当利益，即握有公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动。那么，权力寻租空间就是指可进行权力寻租的可能性的大小。
工程领域腐败案件高发，特别是工程标的金额大，稍留一些寻租空间，其诱惑力就很大。现在纪检监察重视事前防范，事中监督，事后要查，就是案发了，损失也已经造成。
中央要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，让全党全体人民来监督，财政部门也致力于使得政府“钱袋子”公开透明，我们应该在制度设计上减少寻租空间，最好是无租可寻。这也是从保护干部的角度着想的。投标企业是为实现利益最大化为目的去投标的，如果没有潜在空间获取额外回报，当然不会自己掏钱去行贿，挖空心思低价先中标，然后通过各种变更手段获取高额回报了。亏本的买卖真的是没有人愿意做的。
在财政部门致力于使得政府“钱袋子”公开透明的前提下，如果建设单位不想公开竣工结算信息，那就是为了“方便”工程建设，继续保留寻租空间了。如果政府自己不想公开竣工结算信息，那就是本文讨论的话题了。
四、对策措施
从中央到地方的规定，以及目前政府政务公开的需要，竣工结算价的信息肯定早晚要公开，只是由谁公开，怎么公开的问题。
（一）自己的事情自己办，建设行政主管部门做好制度设计的完善。这需要建设行政主管部门在建设程序中设置环节，督促建设单位报送竣工结算信息。最近建设部在调研征求意见，设想能把竣工结算文件做为竣工验收的一个必备资料，最终能否成功尚未可知，再说远水也解不了近渴。如果省市先行，影响面可能会小些。但是在目前简政放权的背景下，这项措施能否实现，依然是个问号。
在现有条件下，建设行政主管部门要做好新政策的宣传工作，引起建设单位的重视，并对执行的时间节点做出明确解释。要定期对执行情况进行督促，对拒不报送的单位可以在媒体或门户网站进行公开。
（二）谁出钱，谁公开。目前，很多立法都是由部门起草，经过法制办审核，最后以法律、法规或规章的形式予以发布。既然是由各部门起草的，难免会有部门本位主义的烙印。其他政府部门没有法定义务进行配合，一般也不会主动进行配合。《浙江省建设工程造价管理办法》是由浙江省建设厅起草，是站在行业主管部门的角度来考虑问题。而“钱袋子”是由财政部门管理，如果没有财政部门配合，竣工结算价报送难以实施是可以理解的。
政府“钱袋子”将越来越公开透明，而工程投资是政府“钱袋子”的重要组成部分。打破行业管理的视角，由财政部门在门户网站或指定媒体公开或许是一个可行之策。财政部门在门户网站应该留有数据共享的统一接口，建设行政主管部门可进行对接，这需要双方在事先设计时就要沟通好。
（三）联合纪检监察、财政等部门共同督促建设单位报送竣工结算信息，由建设行政主管部门进行公开。从廉政建设和权力运行监督的角度考虑，信息公开是反腐败的一剂良方。由纪检监察部门督促落实竣工结算报送制度，真正落实投资效益评价的关键环节，让最终造价成果信息公开，置于阳光之下，接受公众监督。这将在制度上起到震慑作用，压缩寻租空间，既保护了干部，又节约了投资。毕竟，打老虎、苍蝇需要很大成本和代价。为使政府“钱袋子”越来越公开透明，财政部门应该也会愿意督促建设单位及时报送竣工结算价。
（四）谁办事，谁公开。由建设单位自己在指定媒体公开，但在门户网站设计时也应该留有数据共享的统一接口，建设行政主管部门可进行对接。由建设单位自行公开，可能会存在信息公开不及时的问题，需要外部力量的监督和问责机制。
（五）由造价咨询企业报送，建设行政主管部门进行公开。不过，外来造价咨询企业审核的结算难以纳入管理，竣工项目的结算信息可能不齐全。
综合上述几个方案，在目前的框架条件下，如果想比较及时有效地解决竣工结算价公开的问题，采用第三个措施可能比较具有操作性，也符合现在信息公开、反腐倡廉的需要。