“一带一路”对外承包工程劳务风险识别与协同治理研究

“一带一路”背景下对外承包工程的劳务风险概述

“一带一路”倡议提出以来，我国对外承包工程投资规模逐年增大。2023年，我国对外承包工程业务完成营业额11338.8亿元人民币，比 2022年(下同)增长8.8%(以美元计为1609.1亿美元，增长3.8%)，新签合同额18639.2亿元人民币，增长9.5%(以美元计为2645.1亿美元，增长4.5%)。我国企业在“一带一路”共建国家和地区新签承包工程合同额16007.3 亿元人民币，增长10.7%(以美元计为2271.6亿美元，增长5.7%);完成营业额9305.2亿元人民币，增长9.8%(以美元计为1320.5亿美元，增长4.8%)。我国企业共向境外派出各类劳务人员34.7万人，比上年增加 8.8万人;其中承包工程项下派出11.1万人，劳务合作项下派出23.6万人。年末在外各类劳务人员54.1万人。 市场的新机遇推动了中国企业“走出去”，但近年来海外企业对外承包工程投资问题频发，主要原因在于缺乏有效的风险预警和应对机制，导致劳务风险等问题。劳务风险作为一种特殊而复杂的风险，直接关乎中国企业的生产经营和投资形象。与我国国内的劳务风险相比，“一带一路”背景下对外承包工程的劳务风险更加隐蔽和复杂。首先，在劳工构成上，“一带一路”工程大多是基础设施建设和大基建项目，因此需要许多具备一定专业能力、能够直接投入工程建设的专业技术人员，企业更倾向将国内外派人员与项目所在国当地人员相结合。此外，由于工程通常需要较长的建设周期和利润回收周期，企业需要尽可能与外派人员维持长期稳定的劳动关系。其次，在施工过程上，对外承包工程与当地的民生、环保、劳动力市场等联系越来越紧密，企业面对的社会责任也越来越重。上述这些特征使得企业在应对传统劳务风险所采取的措施无法直接适用于具体的对外承包工程。因此，在“一带一路”背景下，企业需要对劳务风险保持高度重视，明晰风险来源，采取直接有效的措施。这对企业的风险管理提出了新的要求。

“一带一路”背景下对外承包工程的劳务风险来源

一些企业往往认为劳务风险仅在工程建设阶段才需要解决，这实际上是对风险来源缺乏充分认识。在实践中，企业在工程建设前就有可能遭遇来自东道国和地区有关劳工配额及限制等风险。在工程建设中，企业还可能因劳工待遇遭受处罚以及工会的抵制。对外承包工程中的劳务风险涉及整个施工阶段问题研究，是由各个国家和地区不同的法律规定和市场环境所引发的系统风险。

(一)劳工配额增加企业运营成本

在我国承包商与东道国和地区签订总承包合同时，东道国和地区通常会依据当地用工要求，其中关键要求承包商必须雇用一定比例的当地员工。如土库曼斯坦《劳动法》及相关法律规定，外国公司中雇用的拥有他国国籍的员工人数不能超过30%；而根据马来西亚的相关法律，“一带一路”工程企业赴马来西亚承包工程仅可以在特定条件下引进少量中国工人。整体来看，“一带一路”沿线国家和地区对对外承包工程的雇工采取鼓励优先雇用本国人员，严格限制外籍普通劳工入境工作，对技术管理人员态度宽松。诚然，雇工“本地化”有利于企业了解本地市场、促进本地就业、加强与本地业主沟通，但“劳工配额”在一定程度上也降低了企业的工作效率，增加了企业的运营成本。首先，“劳工配额”影响了劳动力的数量与质量，影响了施工现场的人员充足度，进而影响了施工周期和获利周期。其次，在配额制的限制下，企业必须在雇用技术成熟的中国工人的同时雇用一定数量的本地工人，还需承担相当的培训费用，间接增加了企业的投资成本。

(二)劳动待遇问题引发用工负担

目前，世界各国均着手提高劳动者权益保护水平，各国劳动法也不断提高对劳动者自身权益的保护力度。但在实践中，中方企业在对外承包工程项目中常因“紧张的劳资关系、不良的合同管理以及不公的劳动待遇”引发劳务风险。

劳资关系的关键是工人通过完成一定的工时取得符合法律规定和社会预期的工资，而“一带一路”沿线国家和地区对工资、工时的规定差异巨大，极易引发劳务风险。一是在工资待遇方面，对于想要快速完成建设任务获得收益的中方企业来说，其通常与国内员工达成合意，以加班换取员工更高的报酬。但目前许多沿线国家和地区规定了同工同酬制度，这就使得中方企业在投资过程中对国内派遣工人的劳动用工要求应和对当地劳动者的要求相一致，进而限制了企业自主决定对劳动用工的权利。二是加班、工时方面。我国国内的加班氛围较重，但在“一带一路”沿线国家和地区，劳工一般不愿超出工作时间进行加班，对于一些工期紧张的项目，势必会影响建设进程。一些国家和地区对于加班还规定了较高的补偿，这也提高了中方企业的用工成本。

(三)企业工会带来的风险

我国国内工会力量的法律地位与域外相比有很大不同，在“一带一路”倡议的背景下，中方企业较易因工会引发的罢工、抗议等承担风险。东道国和地区对工会的特殊保护使得中方企业若不能处理好与工会的关系，则会面临决策陷入僵局甚至违反当地法律法规的风险，这对中方企业的管理提出了很高的要求。中方企业长期以来缺乏与工会交涉的经验，这使得企业对工会的处置态度和方式引发了风险。在罢工、示威等事件发生后，中方企业倾向于对领导事件的人员采取扣工资或解雇等措施，不但进一步增加了劳资关系的风险，更不利于和谐、有序的劳资关系的建立。

(四)工作环境、安全等带来的风险

“一带一路”沿线国家和地区民族众多、宗教差异和文化差异大，由此对外资企业的态度和政策也存在很大的不同。这些不同使得中方企业很难对本地员工形成有效的管理，不同的企业文化使得中方企业惯用的管理模式发挥不出应有的效用，语言、文化、风俗、宗教等差异也导致中方管理人员与本地员工沟通不畅而产生误会，引发劳工风险。

( 五)小结

随着“一带一路”倡议的深入推进，对外承包工程在沿线国家和地区的比重和影响力日益增加，中方企业在劳动关系治理方面也面临着新的挑战和机遇。劳务风险贯穿于工程建设的各个阶段，从施工前的劳工组成、施工 中的劳工使用，到施工完毕后的劳工补偿，中方企业需要准确识别并有效应对这些风险。

“一带一路”背景下对外工程承包的劳务风险控制

(一)做好前期调查，全面评估风险

对外承包工程项目规模大、投资周期长，中方企业在项目决策时应以前期调研结果为依据。在工程招投标阶段要对投资国做好充分的前期调研，除了了解投资国市场行情、工程建设、工程保险等基本情况外，还要对东道国建筑工程法律体系和劳动法律体系进行详实的调研。中方企业要在东道国劳工配额问题、工作签证问题、薪酬待遇问题、工会活动问题等保持高度的重视和清晰的认识，全面评估可能的劳务风险。企业在海外的项目部或者分支机构也应当增加有关法律专业的员工，尽可能雇佣当地法律人员进行法律咨询，在涉及劳动纠纷时多听取专业意见，发生纠纷时妥善处理。

(二)建立合理用工体系，打造多元融合队伍

中方企业应当加强东道国工人的培训，通过各种方式提高他们的劳动技能。这样不仅可以加快工程建设的进度，还能营造良好的用工环境，提高企业的用工口碑，推动企业与东道国可持续性合作。

此外，适当扩大属地化管理型人才，增加东道国管理人员的比重，有利于优化用工体系，提高建筑企业的管理能力，为区域市场滚动经营奠定基础。分包是对外承包工程建设的重要环节，推动项目因时因地分包是完成建设任务的关键。对外承包工程项目建设过程中，通过推行属地化分包、单项工程优先选择当地分包，既可以解决劳动力不足问题，还可以降低劳务风险，降低项目的管理难度。多元融合队伍的构建需要企业优选国内技术型工人，通过培训和文化教育，要求国内工人尊重东道国或地区风俗，从而形成良好的劳工氛围，降低劳务风险。

此外，企业可以通过文化交流互相增加信任理解，减少劳务风险和发生摩擦的可能性。“一带一路”沿线有许多宗教国家和地区，中方人员应当避免引起宗教冲突。

(三)系统研判工会环境，妥善处理工会关系

工会组织是各国不容忽视的力量，中方企业在开展项目时应当结合项目的不同特点，对东道国和地区的工会运行机制进行系统的研判分析，对工会的组建、运行、谈判等方面分别进行深入的调研，根据不同国家和地区的工会环境制定不同的劳动用工政策，以期规避工会劳务风险。中方企业要提高对工会组织的认识，妥善处理与东道国和地区工会的关系。首先，企业要明确工会开展、组建、罢工等活动的条件。其次，有些国家和地区对工会活动规定较为宽松，中方企业在这些国家和地区受到工会抵制的可能性就大，因此企业要加强与工会的沟通、充分取得工会的信任，避免因工会不满而引发大规模的工会运动。如果工会组织了罢工活动，企业要尽快与工会沟通并力争达成谅解，避免更大的损失。此外，在对规定了工会层级的国家和地区进行投资时，中方企业也应当关注各个层级工会的标准，采取不同风险防范措施。

(四)加强政府政策扶持，推进对外承包工程合作

在“一带一路”背景下，中方企业在面对复杂多变的劳务风险时，自我防范是最直接和有效的。

但作为私人主体，其直接面对投资国和地区纷繁的政策和时局时也难免力不从心。此时，我国政府的有关机构有必要参与其中，对投资企业给予必要的支持。

在我国现行劳动法律体系中，海外劳动者的权益保护散见于各种规章和文件中，在面对风险时难以形成合力。首先，政府有关机构应从法律、法规、规章等各个层级的规定中梳理海外劳动者的待遇、保障、条件、争议、救济等内容，加以整合与编撰，努力形成相对系统的法律法规体系。其次，政府有关机构可以出台引导性文件，为企业提供更多更完善的劳动风险信息资源。有关机构可以为企业提供东道国或地区劳工政策、工会制度、宗教信仰、风俗习惯等信息，并将这些信息汇总形成投资指南，提高企业投资的针对性和有效性。再次，有关机构可以通过对企业放松不必要的管制，赋予其更强的主体性的方式，来向外界营造中国企业独立、自主经营的形象，从而减少东道国或地区政府和社会公众关于我国企业受到政府指导的疑虑和担忧。

结语

“一带一路”倡议提出以来，中方企业“乘东风，走出去”，为区域经济复苏与国际经济合作注入了中国动力。在“一带一路”背景下，广大的中方企业以对外承包工程投资为支点，以良好的企业合规管理为依仗，以坚定可靠的政策支持为保障，在沿线国家和地区开展了多个广受好评的工程项目，取得了巨大的经济效益和民生效益。但中方企业仍需注意对外承包工程中传统的政治风险、违约风险仍然存在，而劳务风险作为一种复杂且特殊的风险也已逐渐凸显，成为制约中方企业投资项目的重要因素。面对劳务风险这一特殊风险，企业应当根据项目的要求做好前期调查、开展全面评估，应当充分结合项目的内在要求与东道国的实际情况，进行系统的风险管理体系建设。项目推进过程中，企业应当根据建设进度构建合理用工体系，提高本地劳工管理人员的比重，打造多元融合队伍，推行分包制， 推动项目可持续发展。企业应当妥善处理工会关系，与当地工会保持一定的联系，以保证项目平稳推进。

政府有关机构可以通过加强政策扶持、制定专门的劳工保护政策、提供完备的投资信息等方式帮助企业防范劳动法律风险。还可以通过推进对外承包工程合作、加强企业跨境交流、破除劳工壁垒、积极履行外交保护等方式为企业解决劳务风险提供支持。

“一带一路”的高质量发展使得全世界对“一带一路”的合作有了更高的需求和期待。因此，中方企业应当加快建设风险管理体系，提高应对各种风险的实践能力，为“一带一路”高质量发展和世界经济复苏注入中国智慧。

作者：王前程