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措施项目的风险应由谁承担

发布于：2024-03-06 10:02:06 来自：工程造价/造价成本管理

来源：工程造价管理

作者：柯洪

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在解析“新征求意见稿”之前，必须要对全体编写人员表达敬意。

在工程造价迎来巨大变革的大环境下，编写一份各方均能满意的清单计价标准是一项非常艰巨的任务。在任何情况下，提出问题都比解决问题要容易得多。本系列解析也是从个人的视角出发，谈一些不成熟的看法，以飨读者。

本期解析“新征求意见稿”对措施项目清单风险分担原则的重大改变。

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“新征求意见稿”中对于“措施项目风险承担”的明确规定

前文已多次提及，计价方法本质上与合同的风险分担有着不可分割的关联性（见前文“建设工程工程量清单计价标准（新版征求意见稿）系列解析（二）——“工程量清单”只是一种计价方式吗？”）。因此当“新征求意见稿”颁发之初，就有很多专业人士敏锐的发现，对于“措施项目”的风险分担原则做出了重大的调整。

最清晰的规定是3.1.8条 “招标工程无论是采用单价合同或总价合同，措施项目清单的完整性及准确性均由投标人承担。” 同时还在3.3.3条中继续强化这一原则“下列事项引起的计量计价风险由承包人承担，承包人在投标报价中应予考虑，合同价格和工期不予调整，因其导致的合同价格和（或）工期影响应视为已包含在合同工期及合同总价内：1 措施项目清单的准确性和完整性风险；......”。

而这一规定明显与13版清单计价规范中的风险分担原则是相反的，13版清单计价规范4.1.2条规定 “招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性应由招标人负责” 。很明显，此处提及的“招标工程量清单”既包括“分部分项工程项目清单”，也包括“措施项目清单”，甚至可以包括“其他项目清单”。

那么这样明显反差的规定是如何产生的呢？

“新征求意见稿”中“措施项目风险分担”原则改变成因分析

虽然03至13的三版清单计价规范都明确规定了“措施项目”的完整性和准确性应由招标人负责，但对这一原则的讨论却一直有不同的声音。

在前文 “定额计价方法与工程量清单计价方法的关系辨析” 中笔者曾经分析过， 定额计价方法本质是由生产决定价格的成本定价法，而工程量清单计价方法本质是由交易决定价格的市场定价法。 从这个意义上说，当采用工程量清单计价方法时，招标人重点关注的是最终交付的成果是否满足约定的功能需求（项目特征），而不是交付成果的生产过程，所以工程量清单计价的总体原则是按照交付的实体来进行市场竞价。

从这一意义上说，单列出措施项目清单与总体原则存在一定程度的相悖，因为措施项目恰恰是反映生产过程的，而与所交付的实体并没有直接性关联，即 允许不同投标人采用不同的措施项目完成相同的交付实体。 所以由招标人负责措施项目清单的准确性和完整性是有相当困难的，即使有相当经验的招标人也很难编制出可以满足不同投标人个性化需要的措施项目清单。

对于措施项目清单的潜在遗漏或缺项的问题， 08清单计价规范给出的解决方案是允许投标人在编制报价时对措施项目清单进行增补， 其4.3.5条规定“措施项目费应根据招标文件中的措施项目清单及投标时拟定的施工组织设计或施工方案自主确定”。而 13清单计价规范主要采用的解决方案是在合同履约阶段给予更大范围的措施项目调价条款 ，包括“新增分部分项清单引起的措施项目缺项”（9.5.2条）和“招标工程量清单中措施项目缺项”（9.5.3条）。但这种解决方式的隐患在于“承包人需将新增措施项目实施方案提交提交发包人批准后”，才可以调整合同价款。一旦发包人不予批准，就可能引起工程合同价款纠纷。

因此换一种思路，将主要反映生产过程的措施项目清单的决策权和责任都转嫁给投标人是可行的。基本逻辑就是 “招标人只规定交付成果，至于采用何种施工方案完全由投标人自行决策，同时由投标人承担完全责任”。 更加具体的规定可参加“新征求意见稿”3.3.6条：“承包人投标时（非招标工程为签约合同时）所报措施项目施工方案应被认为是可行的、与实际施工要求相符合的，并应作为承包人的承包风险包干， 承包人应承担自身调整施工方案所引起措施项目增加的费用。 ”意味着承包人有调整施工方案的充分自由，但同时应承担由此增加的费用。

因此即使在单价合同下，“新征求意见稿”依然将措施项目清单的准确性和完整性转由投标人承担，并不是一种单纯增大投标人责任的方式， 而是解决工程量清单计价方式下交易成果和生产过程之间关系的另一种可行选择。

“措施项目风险分担”原则实施时应注意的问题

对于措施项目风险的重新分配不仅仅是一项简单的条款变化，可能会带来深远的合同履约的影响。可以分别从投标人和招标人的角度进行阐述：

（1）对于投标人来说，编制投标文件时的技术标显得尤为重要。由于众所周知的原因，目前投标文件中的技术标和商务标的关联性是很弱的，即投标人编制报价时很少考虑所选择的施工方案的影响，在履约时是否按照技术标中确定的施工方案施工也存在很大的不确定性，因为基于传统的“清单准确性和完整性由招标人负责的原则”，在履约时投标人存在可能的调价机会，因此投标时技术方案的选定显得没有那么重要，而在“新征求意见稿”改变了这一风险分担原则的情况下，投标人务必更加重视技术方案的选择以及技术标与商务标之间的关联关系，并在投标时需要根据技术方案仔细审视招标人提供的措施项目清单。如果发现措施项目清单确实缺项严重，可以通过招标文件澄清、答疑、修改或者将费用摊入目前措施项目清单中的方式予以解决，否则在施工阶段由可能引致比较严重的损失。

（2）对于招标人来说，虽然不需要再承担措施项目可能发生变化的风险（即措施项目费相当于是总价包干的），但应注意的是在此原则下，如果工作内容减少导致招投标时列明的措施项目没有发生或支出减少，措施项目费依然是不能调整的。尤其是在“新征求意见稿”3.2.6条中做了这样的规定：

“措施项目清单计价应满足招标文件及合同文件的要求和满足现行国家及行业工程量计算标准的措施项目列项及工作内容的相关规定，包括为履行合同责任和义务、全面完成工程所发生的以下费用：

......

5 完成暂列金额清单项目（用于工程变更价款除外）所需的措施费用，工程变更的措施项目费用按本标准规定执行。

......”

由于暂列金额项目是否发生具有相当的不确定性，但要求投标人的措施项目报价应考虑暂列金额清单项目可能发生的措施费用，那么如果在合同履约阶段此暂列金额清单项目没有发生，那么发包人如果不支付相应的措施费用就是违反了合同约定，但发包人如果仍然支付相应的措施费用，恐怕又会遭致财评或审计反对，从而陷入两难境地。

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