PPP项目“两标并一标”模式潜在风险分析

推广运用PPP模式是国家投融资改革的一项重要举措，在国家及地方项目投资建设中占有重要位置。近年来，PPP模式在能源、交通运输、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农林业等多个领域得到推广和应用，在解决政府建设资金不足、提高公共产品供给效率、激发民间投资活力等方面发挥了重要作用。PPP项目在拉动国家投资，促进稳增长的同时，在建设运营过程中显现出的一些问题，也需要予以关注研究，如PPP项目“两标并一标”模式潜在的风险问题。

一、“两标并一标”模式概述

PPP是英文“Public-Private-Partnership”的简写，在我国表述为“政府和社会资本合作”，即通过公私合作，实现更高效、可持续的基础设施和公共服务提供，促进国家或地域经济发展。PPP模式项目建设程序区别与传统项目，在项目准备及实施阶段实行“两标并一标”。何谓“两标并一标”？“两标”即社会资本方招标（投资人）和施工方招标。“并一标”即社会资本方、施工方是同一企业（或联合体），不再另行对施工方招标。具体为：政府实施机构通过公开招标选定社会资本方后，由社会资本方与政府方出资代表共同设立项目公司，即SPV公司。SPV公司通常以签订工程总承包合同形式，将该项目直接交由社会资本方施工（该社会资本方具有自行建设能力）。政府实施机构、政府方出资代表、社会资本方三方按照平等协商原则订立PPP合同，明确责权利关系，约定社会资本方、政府方出资代表在SPV公司的股权比例。根据当前国家政策规定，政府方出资代表在项目公司中占股比例不超过50%，即社会资本方控股。SPV公司承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报 ；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。按照风险收益对等原则，政府和社会资本间合理分配项目风险，双方建立利益共享、风险分担的长期合作关系。

二、“两标并一标”的法律依据

“两标并一标”是否符合招标投标法要求？财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）规定“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”。《招标投标法实施条例》第九条规定“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”。上述规定实际上是为了提升项目对社会资本方的吸引力和提高政府资金撬动社会资金的效率，财政部根据现实做出的制度调整。

三、“两标并一标”潜在的风险

（一）机制制度风险。传统政府投资项目，由建设方分别招标确定设计单位、施工单位、监理单位、造价咨询单位等，共同服务于建设单位。各单位之间既相互配合协作、又相互监督制约，建立了有效的制衡机制。PPP项目中，SPV公司除与社会资本方签订施工合同外，又与工程设计、监理、造价咨询单位签订委托合同，设计费、监理费、造价咨询费也由SPV公司支付。因社会资本方对SPV公司具有控股权，设计单位、监理单位、造价咨询单位容易受其影响，无法有效履行监督职责。社会资本方是投资者，同时组织施工，既当甲方，又当乙方，破坏了相互制衡机制。加之有些政府职能部门未能有效履行监管职责，造成个别PPP项目管理混乱。

（二）建设管理风险。社会资本方作为施工总承包单位存在肢解工程，转包、违法分包现象。有些社会资本方作为独立法人，并未开展实际建设工作，而是全部交给子公司、孙公司及其他公司执行，因为法人不同，构成了实质意义上的转包。通过层层转包或违法分包，项目被层层“扒皮”，一定程度影响了工程质量，且存在社会资本方从政府手中获取的收益高于投标文件约定的回报。

（三）金融资金风险。有的社会资本方将PPP项目作为“摇钱树”，通过抵押项目向银行贷出超过PPP合同约定的贷款金额，用于该社会资本方其他项目建设或弥补经营成本，由此给PPP项目带来较大的债务风险。再者，社会资本方容易利用控股权左右SPV公司“三重一大”事项决策和财务管理，且部分政府方出资代表未能按SPV公司章程全面履职，容易形成政府方监督缺位，造成部分PPP项目的社会资本方通过SPV公司向社会资本方转移建设资金的风险。

四、风险应对措施探讨

（一）完善工作机制。政府实施机构与社会资本方另行签订协议约定：设计单位、监理单位、造价咨询单位可以实行由政府实施机构招标委托，但与SPV公司签订合同。从SPV公司项目建设费用中划拨专项资金用于设计费、监理费、造价咨询费支出，实行专户管理，支出由股东双方（政府方出资代表和社会资本方）共同签字认可支付。设计单位、监理单位、造价咨询单位从根本上脱离社会资本方的制约。

（二）加强政府监管。政府财政、发改、住建、交通、金融机构、项目实施机构等职能部门应立足各自职能，各司其职，对PPP项目前期建设程序、融资贷款、资金拨付、项目建设施工、项目验收、后期绩效评价、政府按效付费等环节加强监管，强化PPP项目全生命周期管理，健全绩效运行全过程监控机制，切实防范化解融资风险、建设风险和运营风险，有限提高项目运营效益。加强PPP项目的整改落实，做好项目建设下半篇文章。

（三）政府方出资代表全面正确履职。政府方出资代表要根据PPP项目招标约定、投标承诺、PPP合同约定、SPV公司章程、股东协议，切实履行股东职责及在SPV公司的管理职能、资金监管职能等，防止政府方缺位，损害政府权益。同时，也要防止政府越位，政府方参与SPV公司管理要遵循现代公司治理理念，维护双方合法权益，保证PPP合同正确履行。