关于开展投资绩效审计工作的探索与思考

政府投资绩效审计，指的是聚焦政府投资建设资金的管理和使用，对其经济性、效率性和效益性等方面进行的专项审计。近年来，随着“十三五”“十四五”审计工作发展规划的出台，政府投资建设项目绩效审计得到了更高的关注度，全国各地在这项工作中不断扩大范围，推进实施，取得了不错的成效。但从审计实践看，政府投资建设项目绩效审计与经济社会发展的需要相去甚远。因此，新形势下，应持续探索绩效审计的新理念、新思路、新方法，实现政府审计由纯粹监督机制向完善的公共财产激励约束机制的转变。

一、政府投资建设项目绩效审计的现实意义

（一）优化治理效能的有效途径。随着经济快速增长和投资形势不断发展，为了更好的服务于国家治理，审计内容也更加全面、范围更加广泛。在保证投资活动真实性和合法性基础上，对项目的管理成果、经济价值和效率效益进行充分审计，有利于促进建设单位更加关注国家重点工程建设对环境对社会造成的综合影响。因此投资绩效审计是从更全面的角度对国家治理提出了新方法，为促进政府投资项目有序、可持续的建设提供保障，更好服务于国家治理。

（二）提高投资效益的必然选择。现阶段，政府投资建设项目投资效率低下、损失浪费等问题仍然存在，因此加强对政府投资建设项目有效监管，避免损失浪费，尤其是更加全面的对政府投资建设项目进行审计和评价，成为审计工作开展过程中面临的重要任务。通过绩效审计，精准分析影响政府投资项目效率效益的深层次原因，提出促进管理效益提高的意见建议，帮助相关部门不断改进工作,挖掘潜力。

（三）推进反腐倡廉的重要因素。当前，政府投资工程项目投资额大，建设时间长，相关单位多，政府部门投资、管理、监督职能存在诸多的交叉，监督体制机制并不健全完善，容易造成投资效益低、损失大等问题，甚至还会出现一些腐败问题。通过对投资绩效进行审计，进一步推动审计监督常态化、长效化、科学化发展，推动相关领导干部履职尽责、遵规守矩，有所为有所不为，为推动反腐倡廉工作贡献审计力量。

（四）推动生态文明的客观要求。可持续发展的要求决定了开展绩效审计的必要性。随着基本建设工程项目不断开展，我国自然生态环境受到一定的破坏，对群众生活造成了部分影响。在可持续发展的要求下，审计不仅要关注经济效益，更要把环境效益、生态效益和社会效益纳入审计的重点内容。

（五）投资审计事业的发展规律。随着国家审计事业的发展进步，政府投资审计的关注重点已由注重事后的财务收支和工程造价等内容转向项目建设全过程。而绩效审计贯穿于政府投资建设项目始终，是全程的审计监督。因此，由传统的投资审计向绩效审计发展是审计方式由低级走向高级的必然趋势，不但能够拓宽投资审计范围，而且有利于提升投资审计层次。

二、政府投资建设项目绩效审计面临的困难挑战

（一）法律法规不健全。法律依据是开展绩效审计的必要条件。而我国目前有关绩效审计的法规不健全，缺乏绩效审计准则体系，缺乏有效的监督机制，如何实施绩效审计以及投资建设项目绩效审计内容缺乏统一规定。从世界范围看，美、英、德等发达国家都制定了专门的绩效审计制度。但我国投资绩效审计起步较晚，法制建设还不健全，审计人员没有统一的审计操作规范，不能明确认定被审计单位及被审计人员的责任，从而影响了投资绩效审计的质量和审计结果的公信力，也增加了审计风险。

（二）评价指标不完善。评价体系和考核指标是否科学，决定了政府投资绩效审计的效果。所有的投资项目，有共同的评价指标，每个单独的项目，也有自己的独立性和特殊性，因此，一个项目的绩效审计，是否客观公正，审计质量的高低，与选取的

主要评价指标、辅助指标、参照依据等密不可分。结合当前政府投资审计工作的实际情况，审计对象大多是公共投资项目，既有一定的垄断性，其建设目标也具有多元性，因此，对其进行综合评价时需要考虑多方面、多层次的因素，如政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等。以上诸多因素，决定了制定投资绩效审计实施指标和评价依据是一件复杂和艰巨的工作。

（三）审计取证难度大。规范的审计取证是绩效审计实施过程的重要一环，是形成审计结论的基础，客观公正的明确各相关单位应负的责任和应承担的义务。对于绩效审计而言，很多指标存在一定的主观性和随机性，是通过对被审计单位提供的原始资料的加工和整合，其中对于较为负面的结论和认定需要得到被审计单位的认可，因此相对于普通的审计项目，绩效审计的审计取证难度更大一些。

（四）审计队伍不专业。投资绩效审计涉及整个建设过程，一方面，要关注项目的合法性和和合规性，另一方面，还要评价经济性、效率性和效果性，这对审计队伍的专业结构和整体素质提出了新要求，审计人员不仅要熟悉财务、管理、工程、环保、计算机等专业知识，熟练掌握不同类型及行业建设项目的审计方法，还要具有较宽的知识面，有一定的宏观站位和较强的综合分析能力。目前，各审计机关队伍建设面临一些共性问题，尤其是信息化技术力量薄弱，专业人才不足等，如审计人员的结构知识单一，综合能力强、人员素质高的审计人员很少，在绩效评价中，更多的是用财务审计的思维分析问题，对于损失浪费等问题关注的更多。由于缺少工程建设方面的专业知识，很难满足投资效益审计的客观要求，尤其是对施工工艺、质量控制和项目管理方面存在的不足很难有深入的认识和把握，要想作出客观公正的绩效评价难度更大。

三、完善政府投资建设项目绩效审计的对策建议

（一）强化法律保障。在国家法律层面全面明确绩效审计的一系列根本性内容，确保绩效审计的规范性和权威性。一是明确地位。明确投资绩效审计的的法律地位、监督范围，尤其是明确与其他监督之间的关系和边界，避免出现交叉和错位。二是明确范围。审计范围应包括国家和地方的重点投资项目，可以对相关标准进行明确，尤其是国家层面的重大基础建设项目，涉及公共利益的大型公共服务项目，都应为绩效审计的范围。另外，投资主体和资本结构的变化，不影响绩效审计的实施。三是明确规范操作。在现有法律法规的框架下，立足操作层面的标准化和流程化，制定投资绩效审计准则、操作指南、处理处罚等配套制度。围绕一些专业性问题和矛盾，出台专项的制度文件，推动投资绩效审计相关法规与其他法律的有效衔接。

（二）健全评价体系。投资绩效审计离不开一个公认、科学的评价标准，因此要制定统一的评价标准，明确评价原则，确立评价方法，同时逐步完善行业标准和地方规范，建立健全评价体系，从而为工作开展提供参考依据。要设立专门机构和人员对各行业各领域的技术指标进行收集、整理、测算，为审计实践提供可操作的参照标准。一是围绕行业特点，分类分专业制定个性化分类指标。如针对治水类项目，重点突出项目的水患治理成效，雨污水排放能力、污染物达标率等；针对景观类项目，重点关注景观绿化效果、后期养护可持续效益等。二是优化指标体系，定性评价与定量分析相互结合。对功能指标、社会效益等定性评价指标，围绕实施效果和成果及群众满意度，进行合理客观的评价。对经济效益、环境效益等，结合资金使用管理等，进行精准的定量分析评价。只有数据准确、分析科学，审计结果才会符合实际，才能找出普遍性、倾向性和规律性的问题，进一步剖析原因，提出对策，供决策层参考。

（三）优化人才结构。要优化审计队伍知识结构，选择具有工程、财务、法律、环境、管理、计算机等不同专业特长的优秀审计人员参与，扩大审计专业覆盖面。一是外部招引。通过人才引进、干部遴选、社会招考等渠道，吸收高素质专业人才。二是内部培养。立足对内挖潜，组织分类别、分层次的内部知识培训，优化知识体系，优化知识结构，改善知识存量，打造复合型审计人才队伍。三是专家储备。围绕财务、工程、计算机、等领域，收集各行业具有一定权威的专家、学者、专业人员组建专家审计人才库，并建立一套行之有效的专家遴选、激励、退出机制，有效缓解业务繁重和人员不足的矛盾。四是创新管理。打破审计机关内部界限，由行政科牵头其他相关科室配合，以项目推进融合最优力量，推动任务分解到位、人员力量配备到位，并开展好审计前期业务培训，加强业务指导，提高审计战斗力。

（四）加大公告力度。着力完善政府投资建设项目绩效审计结果公告实施办法，严格依照法律法规和规范性文件的要求公示审计结果，扩大审计结果公告的发布渠道，有效提高审计结果公告质量，做到程序合规、事实真实、公平公正、定性准确、评价恰当。要把握好审计结果公告时机，对已经确定的事项及时公告，让社会公众尽快知悉所关心事项的真实信息，避免因久拖不告而导致公众热情减退和审计公告效果降低的情况。要合理稳妥的明确审计结果公告范围，对涉密事项不公示，尽可能控制结果公告可能产生的消极效果。要积极推进政府投资建设项目绩效审计结果公告与人大评议结合工作，让结果公告成为人大评议的重要内容和依据，进一步提高绩效审计的地位和社会影响。另外，应明确“谁决策、谁管理、谁负责”的原则，建立完善政府投资建设项目绩效审计问题责任追究制度，对发现的项目决策失误、建设管理失位、绩效发挥失常等问题，坚决依法追究相关单位及个人的责任，强化审计执行力和公信力。