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对政府投资项目工程造价审计取证定性的探讨

发布于：2023-07-05 10:58:05 来自：工程造价/造价成本管理 [复制转发]

摘要： 长期以来中介机构对工程造价审计的重点是对造价进行结算审计，围绕工程造价多计、少计开展各项工作。2017年9月，审计署出台了《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》提出投资审计“三转”即“质量效益转变、全面投资审计转变、现代投资审计转变”的工作要求，推动政府投资项目审计工作进行转型升级。作为审计机关委托的中介机构，站在审计角度对政府投资项目的审计内容进行梳理，对审计中发现的问题进行取证定性，反映政府投资项目建设管理过程中存在的普遍性问题，以推动投资审计工作高质量发展。

关键词： 审计内容；取证；定性；建议

0 引言

2014年6月实施的《四川省政府投资建设项目审计条例》中提及审计的职责重点落实到了审计监督和审计调查上，而重点审计事项罗列了十一项。至此，工程造价审计工作由原来的重点关注造价多计少计转变为十一项内容的全方位、多维度审计。这不仅需要掌握工程方面的知识，还需要熟悉并准确运用相关法律法规。本文将结合实际案例对政府建设项目投资审计工作所关注的主要事项进行梳理，对审计工作的取证定性进行分析和运用。

1 履行基本建设程序情况

1.1 审计内容

（1）要审查建设项目程序审批是否合法合规。如可行性研究及项目建议书、环境影响评价、规划许可证、施工许可证、竣工验收等方面,关注是否存在应办理未办理的情况。

（2）要关注基本建设程序是否存在时序倒置，是否有违规审批的情况。

（3）各行业基本建设程序有其特殊性，在取证定性过程中应多与建设单位沟通，了解项目建设的具体情况,学会甄别。

1.2 对某项目履行基本建设程序情况审计中的取证定性

（1）对某项目未办理施工许可证的审计取证记录描述为“该工程未办理施工许可证”。

（2）审计定性为：未严格履行基本建设程序。该工程在未取得施工许可证的前提下开工建设,截至审计日，仍未完善相关建设手续。该行为不符合《中华人民共和国建筑法》第七条“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证......”的规定。

因此，审计建议是：XXX单位作为项目业主，应加强工程项目前期管理，规范项目建设流程，确保项目合法合规建设。

2 建设管理制度制定和执行情况

2.1 审计内容

建设单位部门岗位职责、财务会计制度、预算执行制度、方案审批制度、招投标管理、合同管理、项目实施管理、签证及变更管理、档案管理等内部管理制度的建立与实施不仅是对国家法律法规效力的具体延伸，也是建设单位和从业人员必须遵循的行为准则，管理制度的执行是搞好项目建设管理的前提条件。

2.2 对某项目建设管理制度制定和执行情况审计中的取证定性

（1）对某项目未严格执行《变更及签证管理办法》的审计取证记录描述为“该工程3号变更单基础C15砼换填，金额1893208.75元，未报区重大办进行审批”。

（2）审计定性为：未严格执行建设管理制度。该工程3号变更单基础C15砼换填，金额1893208.75元，未上报区重大办审批。该行为不符合建设单位《变更及签证管理办法》第五条第四款“变更及签证金额超过100万元以上应报区重大办审批......”的规定。

因此，审计建议是：XXX单位作为项目业主，应严格执行建设管理制度，对变更进行分类上报审批。

3 概(预)算编制、审批、执行和调整变动情况

概（预）算编制、执行和调整变动情况是指在工程建设项目投资经济活动开始后至竣工决算编报前所进行的审计监督。

3.1 审计内容

（1）资金来源审计

审计建设资金来源是否经相关部门审批，是否合法合规。

（2）对签订的合同进行审计

在建设项目前期签订的二类费用合同，需要招投标及采购的，是否按要求进行了相关程序，乙方是否按合同要求完成了相关任务，完成质量如何，合同付款情况等审计。

（3）超概（预）算问题审计

项目的概（预）算一经审定批复，即要在项目建设过程中予以贯彻执行。但在执行过程中，由于动态投资和建设条件的变化，需要对原概（预）算进行调整。随着EPC项目的建设，出现了不少概（预）算后置评审和超概问题。因此，对概（预）算评审时限、评审金额、评审的内容是EPC项目概（预）算审计的重点。

3.2 对某项目概(预)算编制、审批、执行和调整变动情况审计中的取证定性

（1）对某项目超概的审计取证记录描述为“该工程经审批的概算价为93296108.33元，经审定后招标控制价为94172085.57元”。

（2）审计定性为：审定后的招标控制价超审批后的概算价。该行为不符合《政府投资条例》（中华人民共和国国务院令第712号）第二十三条“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算”的规定。

因此，审计建议是：XXX单位作为项目业主，应严格控制建设项目“三算”，确保预算不超概算。

4 招标投标程序和执行情况

4.1 审计内容

（1）工程招标条件与方式的审计

①审查项目招标工作机构的控制管理体系是否完整，审计人员应注意公开招标的工程公告、范围、方式是否符合要求；

②审查是否存在公开招标的工程违反规定进行邀请招标；

③审查招标、投标、评标是否按照相关法律法规及规定执行，有无肢解、规避招标或暗箱操作的情况；

④审查政府采购是否按照相关法律法规及规定执行，有无肢解、规避采购或暗箱操作的情况。

（2）招标文件的审计

审查招标文件有无违反法律法规；招标范围是否明确详细，投标报价组成部分是否合理，评标条款是否公正，有无诱导性和排他性等不公平条款；付款方式、工程计价取费依据、合同主要条款以及双方违约责任等内容是否明确且详细，有无模棱两可的规定。

4.2 对某项目招标投标程序和执行情况审计中的取证定性

（1）对某项目材料暂估价未招标的取证上描述为“该工程材料暂估价金额为5651746.20元，全部采用认质核价”。

（2）审计定性为：材料暂估价未进行公开招标采购。该行为不符合《招标投标法实施条例》（中华人民共和国国务院令第613号）第二十九条“以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标”、《必须招标的工程项目规定》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第16号）第五条第二款“重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上”的规定。

因此，审计建议为：XXX单位作为项目业主，应依法对建设项目材料暂估价进行公开招投标，确保项目招标投标程序合法。

5 合同签订、履行及变更情况

5.1 审计内容

（1）审查合同实质性条款与招投标文件是否一致，计量计价条款、支付条款、结算条款等内容表述是否合法、合规；

（2）审查是否严格按合同约定的内容及工期施工，有无工期延期报告，延期理由是否成立；

（3）审查是否有合法、合规的变更手续和依据；是否符合原施工合同和招投标文件；变更是否经过费用测算；是否按规定履行审批程序，是否有变相抬高造价的情况等。

5.2 对某项目合同签订、履行及变更情况审计中的取证定性

（1）对某项目合同签订不及时的取证描述为“该工程合同签订时间2018年6月21日，晚于中标通知书45天”。

（2）审计定性为：合同签订不及时。该工程合同签订时间为2018年6月21日，晚于中标通知书45天，不符合《中华人民共和国招标投标法》第四十六条“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同”的规定。

因此，审计建议为：XXX单位作为项目业主，应加强合同管理，在中标通知书发出之后及时与中标单位签订书面合同。

6 投资控制、投资完成和工程造价情况

6.1 审计内容

（1）设计阶段的投资控制审计

审查勘察设计单位的招投标程序是否合法，是否严格执行，设计过程中的重大设计方案是否进行多方案比选及造价测算情况。

建设单位设计意图是否清晰，在设计阶段的精细化设计及设计浪费情况的审查。

（2）施工阶段的投资控制、投资完成和工程造价情况审计

①对施工组织设计和施工方案审查情况的审计，看是否执行多方案技术经济比选；

②工程进度计量支付工程款是否超计、超付或未按照合同要求付款；

③工程、签证变更的审批手续是否齐全，是否合法。签证、变更的理由是否充分，是否严格按照合同约定进行计量计价，有无超计超付情况；

④索赔理由是否成立且充分，资料是否齐全；

⑤投资完成情况是否按照施工图完成了工程项目，有无甩项情况，甩项的理由和资料是否充分等。

（3）竣工阶段投资控制、投资完成和工程造价情况审计

①竣工资料是否签章齐全，是否按要求绘制了竣工图，竣工图绘制的质量情况；

②工程造价初步结算情况，是否超合同价，有无完善的结算管理制度等。

6.2 对某项目投资控制、投资完成和工程造价情况审计中的取证定性

（1）对某项目结算审核质量不高、多计工程价款3251269.40元的取证描述为“该工程结算送审金额31782015.82,审核金额28530746.52元，审减金额3251269.40元，审减率10.23%”。

（2）审计定性为：结算审核质量不高，多计工程价款3251269.40元。该行为不符合《财政部关于印发〈基本建设项目建设成本管理规定〉的通知》（财建〔2016〕504号）“第二条建筑安装工程投资支出是指基本建设项目建设单位按照批准的建设内容发生的建筑工程和安装工程的实际成本……，多计或少计的工程价款应予调整”的规定。

因此，审计建议为：XXX单位作为项目业主，应提高竣工结算办理质效，加强投资控制及工程造价结算管理工作。

7 工程质量管理和验收情况

7.1 审计内容

（1）施工、监理单位是否按照要求建立质量保证体系；

（2）施工单位项目经理和主要管理人员是否与投标文件约定一致，是否持证上岗；

（3）施工方案是否审批，现场是否按方案进行施工；

（4）隐蔽工程是否进行验收；

（5）是否严格按指令进行施工，对现场质量及安全问题是否进行整改；

（6）是否按图施工，工程签证变更是否履行审批手续；

（7）是否存在瞒报、谎报或拖延不报的工程质量事故以及在调查事故中的弄虚作假的问题；

（8）主要建筑材料（设备）是否合格，是否有进场验收记录、合格证、材质证明、检测报告、铭牌等；

（9）施工日志、监理日志记录是否详细、吻合；

（10）建设单位是否按规定组织对单位、单项工程进行验收，验收不合格是否有有效的整改措施，投入使用的工程是否都经过竣工验收合格，验收报告是否报主管部门备案。

7.2 对某项目工程质量管理和验收情况审计中的取证定性

（1）对某项目未按图施工的取证描述为“该工程施工图设计要求实施“散水”“排水沟”“天棚抹灰”等内容，审计踏勘现场发现实际未实施”。

（2）审计定性为：工程质量管理不严，未按图施工。该工程施工图设计要求实施“散水”“排水沟”等内容，审计踏勘现场发现现场实际未实施。该行为不符合《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第279号）“第四章第二十八条“施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，不得偷工减料”的规定。

因此，审计建议为：XXX单位作为项目业主，应督促监理单位履职尽责，加强质量管理，严格照图施工。

8 结语

政府投资项目工程造价审计事项是全方位、多维度的，审计内容更是覆盖建设项目全寿命周期。审计取证大多采取“白描”，即描述事件本身即可，一般不作任何定论和缘由说明。审计定性用词则需要极其严谨，依法依规准确定性。在审计中发现的问题需要业主进行改正，同时也希望业主能够做到履职尽责，提高建设管理水平，只有这样才能推动投资审计工作高质量发展。

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