关于F+EPC模式面临的主要风险及合规性案例解析

F+EPC——即融资+设计-采购-施工总承包模式，是对EPC模式的一种拓展和变形，在国际工程承包中用的比较多。F融资在前，EPC建造施工在后，承包商能够利用自身资源优势，替业主找到优质融资渠道，促进业主和金融机构之间的友好合作，进而获取项目的施工总承包。

“F+EPC”在解决资金问题的基础上充分发挥设计的核心作用，发挥融资作用。同时，“F+EPC”模式更能发挥工程总承包企业的主观能动性，与建筑产业现代化结合，将减少设计变更，降低协调工作量，提高工作效率。

判断"F+EPC"是否违规的四个维度

1.从立项主体来分析

一种情况是由政府方作为立项主体，企业仅仅作为项目代建单位承担公益性项目的融资、建设和运营等方面的管理责任。在严控金融风险的大背景下，防范化解地方政府隐性债务风险的有关政策已明确融资代建作为地方政府隐性债务的一种表现形式。为了规避合规风险，地方政府往往变通由企业作为公益性项目立项主体，这时我们仍然需要穿透来看，公益性项目应该作为政府投资项目来看待，而不能作为企业投资项目来看待。

而政府方作为项目业主采用F+EPC的模式实际上属于地方政府以建设-移交（BT）方式或以委托代建等名义变相举债，因此显然不合规。今年颁布实施的《政府投资条例》明确指出政府投资项目不允许由施工单位垫资建设，从法规上进一步明确了政府投资项目不再可以采用F+EPC模式操作。

2.从资金来源分析

在公益性项目中，由于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本。在准经营性项目中，经营收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源。因此，在公益性项目和准经营性项目中，政府实际上承担了一定支付责任。公益性项目实际支付的来源最终还是政府方，准经营性项目的可行性缺口部分资金来源于政府。由此来看，在公益性项目与准经营性项目中，政府存在资金支出责任，政府在获得税收、土地出让金等收入后履行为社会提供基础设施与公共服务的公共职责所发生的正常支出。

经营性项目通常都有项目收益，并且，经营收费能够覆盖投资成本。因此，经营性项目中政府不需要承担支出责任。由企业投资时，可以由企业自负盈亏、自行平衡。那么，企业是否可以作为公益性项目或者准经营性项目的项目单位，然后主动表示其不需要政府支付任何资金，由其以自身力量进行建设与款项偿还？穿透来看，公益性项目或者准经营性项目无法在项目层面实现收支的平衡。理应涉及到一定的政府支出。企业在作为项目单位进行公益性项目或者准经营性项目时，如果在项目层面不能收支平衡，必将从其他途径获得政府的支持或者资金。由此，企业作为项目单位进行公益性项目或者准经营性项目而声称不需要政府进行任何支出的行为实属掩耳盗铃。部分准经营性项目的缺口较小，作为项目单位的国有企业从国有企业承担社会责任的角度出发，且该建设项目本身不存在增加政府隐性债务的前提下，并愿意以自身的其他关联项目的经营性收入去弥补此部分资金缺口。因此，准经营性项目由企业作为项目单位进行F+EPC的，存在合规可能性。

3.从企业性质来分析

企业投资项目中“企业”的范围包括未转型完毕的融资平台公司、公益类国有企业（部分融资平台公司在进行市场化转型后转型为公益类国有企业）和商业化、市场化的企业。实际操作中，作为F+EPC的项目单位的一般是融资平台公司或者公益类国有企业。新修订预算法规定从2015年1月1日起，剥离政府融资平台公司政府投资项目的融资职能。在公益性项目和准经营性项目的F+EPC中，未转型完毕的融资平台公司作为项目单位的，容易被认为属于融资平台公司仍然承担政府投资项目的融资职能，因此存在是否合规性的风险。

4.从项目获得来分析

企业获得项目的方式也是需要考虑的问题。实践中，可能出现地方政府将公共项目指定或者授权由企业来操作的情况。在此种情况下，因项目具有公益性，需要适当考虑项目授予的合规性问题。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，基础设施和公用事业特许经营需要由政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织实施。由此，在特许经营权的授予中需要采用“竞争方式”。在实践中，各地在进行项目获得方面存在一些地方性规定。比如《三亚市政府投资项目代建制管理办法》指出经市政府批准具有工程建设项目管理能力的建设管理企业，对政府投资项目及经市政府常务会议批准特殊情况需自行组织建设的项目按国家有关规定自行组织建设；又比如《南京市市级政府投资项目代建管理暂行办法》指出本市行政区域内市级政府投资项目通过招标或委托等方式确定代建单位等。

“F+EPC”模式可能存在的法律风险

“F+EPC”模式整合项目融资与承包环节，在EPC模式基础上，施工企业用自己的资金实力和融资能力为业主解决项目融资款，充分发挥了大型工程承包企业在融资、设计、采购、施工的全过程的竞争优势。

但结合目前法律法规及政策的相关规定，F+EPC模式在国内工程领域的适用仍存在一定的合规风险。

（一） “F+EPC”模式不属于法定政府举借债务的方式，存在合规风险

根据《中华人民共和国预算法》第三十五条之规定，只有经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，而F+EPC模式并不属于当前政策允许的任一种政府融资举债的方式或途径。

且2019年实施的《政府投资条例》明确禁止政府投资项目禁止垫资实施，而延付型融资+EPC的模式下项目承接主体先行融资建设的方式易被认定为垫资施工，存在被认定为政府性债务的风险。

（二）政府方作为项目业主采用F+EPC模式的，易被认定为地方政府以BT模式变相举债

政府方作为项目业主采用F+EPC模式的，政府通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交政府，政府根据事先签订的协议向投资者支付项目总投资及确定的回报，该模式与BT模式接近。而早在2012年财政部、发展改革委、人民银行、银监会发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》中明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。”

虽然该文件已于2016年8月18日废止，但2017年4月施行的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），明确规定地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，政府方作为项目业主采用F+EPC模式的，易被认定为地方政府以BT模式变相举债，存在违规的风险。

 综上，政府方作为项目业主采用F+EPC模式的，因该模式最终支付主体为政府，在政府方并未在项目实施前安排财政预算的前提下，实则形成了政府隐性债务，涉嫌构成政府方违规变相融资举债，存在违法违规的风险。

（三）以企业作为项目单位采用F+EPC模式，存在资金来源的风险

针对企业投资项目而言，现行法律法规并未明令禁止其以F+EPC模式实施，但受制于我国现行招投标法等相关法律规定，F+EPC模式项下，最大合规问题在于该模式实际挂钩地方财政，形成政府隐性债务。

而由企业作为项目业主以F+EPC模式招选项目合作单位，其资金来源不再与财政支付或担保关联，即可保障项目建设环节的合规性。

在公益性项目和准经营性项目中，仍可能涉及到财政资金安排，存在一定的合规风险。经营性项目与商业性项目，由企业投资，且自负盈亏，依法可以采用“F+EPC”模式。

（四）立项主体的合规风险

以企业作为项目单位进行F+EPC的，其立项主体一般存在两种做法：一种是由政府方作为立项主体，企业仅是作为政府方的代建单位承担项目建设、管理及运营责任。

但2018年8月份中央下发《关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》中提到，以BT方式举借或以委托代建方式等名义变相举债的项目属于地方政府对企业融资提供担保的禁止性领域。

因此，由政府方作为立项主体的企业投资项目存在合规性风险。另一种是由企业作为立项主体，项目由企业进行立项和操作，在不涉及政府方直接进行股权投入的情况下，可以作为企业投资项目来看待。

（五）企业性质的合规风险

企业投资项目中“企业”的范围包括未转型完毕的地方政府融资平台公司、公益类国有企业和商业化、市场化的企业。其中，作为F+EPC的项目单位的一般是地方政府融资平台公司或者公益类国有企业。

2014年9月21日施行的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

在公益性项目和准经营性项目的F+EPC中，未转型完毕的融资平台公司作为项目单位的，容易被认为属于融资平台公司仍然承担政府投资项目的融资职能，形成政府隐性债务，存在合规风险。

（六）承包商项目融资不能的风险

“F+EPC”模式下，项目融资主体为总承包商或总承包商参股的项目公司，相应的融资风险也是由总承包商承担。

如采用项目贷款方式融资，根据《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，金融机构对于项目资本金的来源、融资主体本身的还款能力、项目合法合规性的审查较为严苛，如项目公司或总承包商无法提供其他有效增信措施，则可能无法满足银行审核贷款及放款要求，从而导致项目资金无法落实到位。

（七）承包商所提供资金无法收回的风险

“F+EPC”模式下，承包商将项目建设完成后移交给项目业主，项目业主需按合同约定标准向合作方支付费用，一般包含项目建设成本、融资成本及利润，费用高昂，一旦项目业主资金无法筹措到位，总承包商将会面临资金无法如期收回及银行追偿贷款的双重压力。

即使项目最终支付责任与地方财政相挂钩，如前所述，此种操作模式存在违法违规风险，难以保证在项目完工后如期安排财政资金并纳入预算予以支付。因此，承包商可能面临资金难以回收的风险。

（八）“F”部分的融资条款被认定为设置不合理条件或变相垫资的法律风险

《招投标法》第十八条规定：“招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇”，《招标投标法实施条例》第三十二条规定：“招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。招标人有下列行为之一的，属于以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人：…… 

设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；……

以其他不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人”, 在EPC项目招标中设置“承包人提供融资、合作设立项目公司”等条件，是否会被认定为属于“与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”、“设置不合理条件限制、排斥潜在投标人”等，实践中存在一定争议,需要与招标监管部门进一步沟通，即使可以设置此类条件，设置条件的尺度、界限、条件是否构成对合格潜在投标人的排斥等，均应当在操作中进行充分考量。

项目案例

项目1：总投资约21.55亿元的麻城市2020年城乡道路建设项目

2020年11月5日，总投资约21.55亿元的麻城市2020年城乡道路建设项目在麻城市公共资源交易服务中心完成招标。

招标人计划以建设期3年内的砂石预期经营收益及上级补助资金约11.46亿元、中标人以现金约10.09亿元双方合计出资，按《中华人民共和国公司法》及其他相关法律和政策规定，就麻城市2020年城乡道路建设项目出资组建负责项目投资、建设、管理、移交的项目公司。该项目有5家实力雄厚的企业参与投标，最终中铁十五局集团有限公司中标。

项目2：湖北松滋F+EPC公共服务能力提升工程

项目介绍：该工程是三航局中标的首个F+EPC项目，工程总造价约11.2亿元，建设工期3年。

该项目位于湖北省松滋市，项目规划总用地面积约112.04万平方米，其中房建工程总用地 253733 平方米，临港工业园道路及场平工程路段长 593.333 米，场坪用地约86667平方米。工程主要包括松滋市金松投资大厦、党校、图书馆、融媒体中心、老年大学、体育场、青少年活动中心、划子嘴新社区初中、划子嘴新社区小学、划子嘴新社区幼儿园、职教中心、临港工业园道路及场平工程12个子项目。根据《松滋市城市总体规划》（2016-2030），今年为松滋市的“项目大建设年”，松滋F+EPC项目是该市“双百会战”的重要组成部分。此次中标是公司进一步拓展、稳固湖北片区市场的重要体现，项目建成后，对于提升当地生态新城综合承载力、优化地区教育投资环境、促进社会和谐、改善民生等具有深远意义。

项目3：黄石大冶湖高新区西北片区建设项目

黄石大冶湖高新区西北片区建设项目总投资为56亿元，采用 F + EPC建设模式，由湖北工建牵头实施，项目总合作期限为8年，其中各单个工程最长建设期不超过3年，分步分期实施。该项目主要由新型材料产业园、高端装备制造园、自主创新示范区及产城融合示范区等四部分组成，规划建设总面积8.7平方公里，项目新建道路总长度约37公里，配套建设雨污水管网、给水管网及5G弱电管廊,还包括新建学校、棚户区改造等。

项目4：景德镇学院搬迁工程项目

中建二局深圳分公司作为联合体牵头方中标景德镇学院搬迁工程项目。该项目是中建二局中标的国内首个F+EPC项目，合同额14.16亿元。

项目位于景德镇市浮梁县浮梁镇内，总用地面积约120万平方米，总建筑面积约30万平方米，是一所省市共管多科性全日制普通本科院校，可满足1.5万名师生教学、科研、生活需要。建成后将呈现公共资源共享区、教学科研区、生活后勤区及体育运动区四大区域，也将成为景德镇培育高素质人才、宣扬瓷器文化的崭新平台和窗口。

该工程项目所采用的F+EPC（融资+设计采购施工总承包）模式是对传统EPC模式的一种拓展和创新，即由施工企业负责解决项目建设资金并完成项目建设，业主方支付工程款及合理资金占用费。相比传统EPC模式来说，具有项目推进速度快，经济指标好的优势；相比PPP模式来说，具有项目合作周期短、资金回款快的优势。

项目5：陕西潼关县东山景区建设项目和江西万载绿色产业园基础设施建设

五矿二十三冶投资公司牵手五矿二十三冶市场发展事业部西南分公司（以下简称“西南分公司”），成功开拓陕西潼关县东山景区建设项目和江西万载绿色产业园基础设施建设F+EPC项目，两个项目中标额合计14.26亿元。

项目6：重庆市合川区信息产业城园区生产及服务性配套建设（F+EPC）项目

五矿二十三冶一公司携手重庆分公司顺利中标重庆市合川区信息产业城园区生产及服务性配套建设（F+EPC）项目，中标金额约25.3677亿元。

该项目由光电芯片厂房一期工程、360网络安全协同创新产业园产业基础设施标准厂房项目、360网络安全协同创新产业园产业基础设施专家楼及人才公寓项目、360网络安全协同创新产业园孵化器研发楼项目、360网络安全协同创新产业园商业及综合服务中心项目、360网络安全协同创新产业园MR科技运动公园项目、合川区信息安全产业基地项目（生产基地一期厂房）7个项目组成，项目总占地面积约460亩，建筑面积共约54万㎡，估算总投资36.053亿元，建安工程量约25.3677亿元。

项目7：山东省济南国际医学科学中心安置五区建设项目工程总承包一标段、安置六区保障房建设项目工程总承包项目

中铁城建集团第一工程有限公司在山东市场发展再传捷报，成功中标公司首例“EPC+F”项目——山东省济南国际医学科学中心安置五区建设项目工程总承包一标段、安置六区保障房建设项目工程总承包项目。

济南国际医学科学中心安置五区（油牌赵、位里村安置房及济西生活区安置房）项目总建筑面积约16万平方米。安置六区（小金庄、孟王庄村）项目总建筑面积约33万平方米。

EPC是设计、采购、施工工程总承包，F为融资投资，EPC+F即融资 EPC，该模式是未来建筑市场的项目管理的一种趋势。该两个项目的承揽过程中，公司主管领导高度重视，调集精兵强将，充分运用已有建筑施工总承包特级资质（建筑行业设计甲级资质）加大经营承揽力度，确保了该两个项目的落地。

项目8：瓜州县委党校（瓜州县行政学校）一期建设项目

甘肃建投五建公司新中标瓜州县委党校（瓜州县行政学校）一期建设项目，项目总建筑面积约26000㎡，中标金额7900多万元。

据了解，县委党校（瓜州县行政学校）建设项目采用“EPC+F”的模式，按照“总体规划、分布实施”的原则，分三期建设。一期项目整体规划建设综合教学办公楼、食宿楼，其中综合教学办公楼内部设党史馆、人文社科实验室、校史馆3个展馆和多功能报告厅、多媒体教室、研讨交流室、专家办公室。