“以审促管”——全面预算绩效管理背景下的审计思考

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，财税体制改革加快推进，预算管理制度持续完善，财政资金使用绩效不断提升。预算绩效作为政府绩效的一种有效衡量方法，反映的是各地区各部门的工作成效。全面实施预算绩效管理既是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，又是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，更是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。但在基层财政审计实践中，我们发现：一些地方和部门绩效理念尚未牢固树立，绩效管理的广度和深度不足，一些领域财政资金低效无效，混拨混用的问题时有发生，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。因此，在全面预算绩效管理的背景下如何通过审计促进财政资金使用提质增效，推动预算绩效管理再上台阶更值得我们审计人员思考和探讨。

一、全面预算绩效管理的必要性

现代化的经济体系需要有与之匹配的财政制度，科学有效的宏观调控是实现经济社会平稳健康发展的必然要求。要发挥好财政职能作用，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度则显得尤为关键。在地方财政运行中，对于预算的约束多是由财政部门拟定，随后交由人大进行审核。然而人大监督的重点往往聚焦于一般公共预算的审查监督，支出总量和结构的审查监督、以及重点支出和重大投资项目，难以全方位对部门预算进行管控。因此，为保障财政资金的效率和质量，提高公共服务的供给水平，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系势在必行。

二、当前地方财政预算绩效管理存在的问题

1、预算绩效管理意识不到位

在审计实践中，我们发现无论是地方财政部门还是预算单位，都存在推进全面预算绩效管理意识不到位、观念不深入的问题。财政部门对预算绩效的管控仅停留在出台规章制度、审批预算项目、按项目进度拨款等环节，并没有完整履行职责，对公共资金绩效管理推进工作应付思想比较重，缺乏主动性。各预算部门则更多地是在申请项目、获取资金上下功夫，在项目执行时却又出现该花的不敢花、不该花的想尽办法花的情况，缺乏绩效管理的意识，没有一套完整的绩效管理办法。

2、预算绩效管理执行不严格

预算绩效管理是管长远的工作，而地方财政部门人少事多的矛盾仍然存在，长效管理效果可能不甚明显。作为政府管家的财政部门自身也在执行预算绩效管理制度上打折扣、搞变通，对于自身应该完成的重点评价或再评价工作也往往浮于表面。而具体到预算单位，预算绩效管理工作近乎停滞，上级未设定硬性的指标要求，也缺失针对这项工作的追责问责机制，因此，预算绩效管理是否严格开展依赖于领导干部的重视程度和财务人员的工作自觉，缺乏持续性和稳定性。

3、预算绩效管理全流程薄弱

通过审计发现，各预算部门在开展预算绩效管理工作时，缺乏科学、具体的方案和方法。在项目申报前的绩效项目申报及评估环节，多是以一张项目申报表了事，缺少合理的调研谋划和专家论证的辅助，且绩效指标设计的质量和层次尚需提高，例如在产出指标中未对质量、成本等重要指标做出具体目标设置。项目的事中绩效监控也停留在填表汇总，确定能按照进度完成的项目则向财政部门上报，无法完成或者进展缓慢的则放任自由。财政部门在绩效监控中也未能做到全面覆盖，相关科室收集的数据大多停留在以往年度，未能起到很好的监督效果。事后的绩效评价环节，也存在纳入到单位自评的项目占比较低，未按标准评分、评分随意，未按规定时间提交评价数据及自评结果等问题。

4、绩效管理结果运用不充分

财政部门没有压实各部门的绩效管理责任，各预算部门开展的绩效自评的得分基本都在90分以上，评价结果均为优秀，对公共预算绩效目标实现程度及绩效管理情况反映不够准确，评价质量不高。绩效评价结果形成以后，没有采取下一步的跟踪措施，利用率不高。未严格执行“花钱必问效、无效必问责”的要求，没有对低效无效资金一律削减或取消，也未对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。绩效评价优与劣并未与下一年的预算安排成正相关关系，直接造成绩效管理的效应被淡化及边缘化。

三、审计推动全面预算绩效管理的重要途径

1、审计监督关口前移

绩效评估和绩效目标设置是预算项目的源头，是申请预算资金的必备条件。各级财政部门受限于自身力量的不足，往往会放松这一环节的审核，未能从根源上把控项目质量。审计部门在进行全面预算绩效管理审计时，可以将事前绩效评估审计作为一个重要方向，深入了解各部门、单位是否通过对项目的实施背景、政策依据、资金投入和预期效益等情况全面掌握，充分论证项目设立必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性，将审计发现的结论同财政部门的审核意见结合起来。督促财政部门履职尽责，确保及早发现问题、及早解决问题，从而在财政资金投入后取得相应的效益。

2、适时开展跟踪审计

预算绩效运行监控是预算绩效管理的中间环节，给重大政策、项目绩效提供了跟踪机制。审计部门可以适时开展预算绩效运行监控的跟踪审计，做到未雨绸缪、防微杜渐。具体来说则要以预算为龙头，沿着资金流向这根主线，直接贯通从预算、指标、计划、支付到最终收款方的环节，按层级设定预算执行率、计划支付比率、预算追加率、资金投向领域等纵横轴指标，审查预算执行进度、绩效评审等情况，加强对财政部门及时调整处理的督促力度。对于因政策变化、突发事件等客观因素导致预算执行进度缓慢或预计无法实现绩效目标的，要本着实事求是的原则，及时按程序调减预算，并同步调整绩效目标；对于绩效运行监控中发现严重问题的，如预算执行与绩效目标偏离较大、已经或预计可能存在重大损失浪费风险等情况的，应暂停项目实施，相应按照程序调减预算并停止拨付资金，及时纠偏止损。

3、强化规范结果应用

绩效管理好不好，结果应用是关键。如果在结果应用上没做到位，或者敷衍了事，那么前续的所有环节都是一纸空谈。审计部门应着力在绩效评价和结果应用审计上下功夫，对各单位预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效审计。财政部门应建立重大政策、项目预算绩效评价机制，并逐步开展对部门整体、项目重点绩效评价情况等维度的财政监督。重点查看绩效评价质量是否真实，预算绩效管理结果应用是否真实有效；是否建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩；是否将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，并作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考；是否做到绩效信息公开，重要绩效目标、绩效评价结果是否与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开，是否自觉接受人大和社会各界监督。

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是政府治理和预算管理的深刻变革。审计机关作为国家财产的“看门人”和经济安全的“守护者”，应始终坚持应审尽审、凡审必严、严肃问责，切实加强财政预算绩效管理情况审计，促进财政资金提质增效，助力提升政府科学化、精细化财政管理水平，推进现代化财政体制建设进程。