美国收费公路的历史和现行政策

历史

早期来到美国的定居者发现这里是一片茂密的荒野，溪流、河流和小溪交错在一起。在这片荒野中，有一个广泛的小路网络，其中许多小路是由水牛的迁徙造成的，并被美国印第安原住民用作狩猎和贸易路线。这些原始的小路起初是弯曲和狭窄的。随着时间的推移，这些小路被拓宽、拉直，并被定居者改进，供马匹和马车使用。这些成为新土地上最早的一些道路。

美国革命后，国家政府开始意识到西进扩张和贸易对新国家发展的重要性。因此，一个公路建设的时代开始了。这一时期的标志是公路公司的发展，这是美国最早的收费公路。1792年，第一条公路被特许使用，被称为宾夕法尼亚州的费城和兰开斯特公路。这是美国第一条覆盖着一层碎石的公路。公路建设的热潮开始了，这导致在康涅狄格州成立了50多家公路公司，在纽约成立了67家，在马萨诸塞州和全国各地也成立了其他公司。其中有一条著名的公路，即波士顿-纽伯里波特公路，长32英里，每英里的建造成本约为12,500美元。

随着国家的发展，对改善道路的需求也在增加。1806年，联邦政府通过立法资助国家公路，即所谓的坎伯兰路。这条路将从马里兰州穿过宾夕法尼亚州，越过坎伯兰山脉，延伸到俄亥俄河。在一段时期内，这些道路为新国家提供了良好的服务。然而，随着更重的马车的使用和整个家庭在全国范围内的大量流动，基础设施的压力是显而易见的。这个国家的道路仍然是泥土和砾石铺成的，在恶劣的天气下，车辙遍布，无法通行。

临近19世纪80年代，美国开始看到越来越多的人使用自行车作为交通工具，这导致了“好路运动 ” ，主要是通过全国各地的自行车俱乐部。此外，随着汽车的出现，需要新的和更好的道路。联邦政府的反应是在1893年创建了道路调查办公室。这个机构负责收集数据，回答问题，并协助改善道路。后来，这个新生的机构发展到帮助资助道路建设（1912年邮局拨款法案），这是联邦援助道路的开始。很快，在州和地方政府的捐助以及联邦的资助下，连接性的公路出现了。人们的旅行越来越远，越来越频繁。

第一次世界大战期间，人们更加依赖这些重要的公路，特别是制造业中心。战后，1921年的《联邦公路法》为各州建造公路和桥梁提供了财政援助。对全国范围内的公路互联系统的需求变得更加明确。到20世纪20年代末，超过一半的美国家庭拥有汽车。工程师们忙于建造公路、桥梁和隧道，特别是在纽约、波士顿、洛杉矶和旧金山等大城市。许多道路、桥梁和隧道都使用了收费，以帮助支付这一建设热潮。纽约的荷兰隧道在1920年代中期建成，开辟了进入纽约市中心的路线。它被称为 "世界第八大奇迹"。旧金山的金门大桥建于1930年代，为从海湾对面进入旧金山提供了通道。

第二次世界大战对我们重要的公路系统产生了更大的依赖性。这些道路、桥梁和隧道成为战争中的防御通道。战后，郊区的发展增加了汽车的使用。汽车的使用不仅包括上班，还包括去参加社会活动和其他活动。

也有休闲场所。在二战结束后不久，一些国家认识到，需要现代化的、高质量的公路系统来满足这一需求。宾夕法尼亚州高速公路是这些公路中的第一条，并立即获得了成功。大约从1945年到1955年，许多主要位于北部和东部的州开始在其主要的长途旅行走廊上修建州收费公路。

大约从第一次世界大战开始，联邦政府主要出于军事原因，开始研究在全国范围内建设高质量道路的可能性。为这些道路筹资的一个选择是收取通行费。然而，1956年颁布的《联邦援助公路法》规定了一个从海岸到海岸的公路系统，将重要的城市和工业中心相互连接起来，该法案是作为一个税收支持的系统而制定的，而不是一个收费系统。随着联邦对各州建设州际系统的援助的实施，增加收费公路的建议被搁置。到1963年，在联邦援助系统立法之前计划的最后一条收费公路已经开通，很少有其他建议被认真考虑。

到1980年，美国的公路交通基础设施开始因大量使用而出现老化迹象。公众普遍担心，美国在建设和维护公路基础设施的承诺方面正在落后。一些趋势促成了这种看法。高速公路车辆的购买和使用出现了惊人的增长。人们认识到，各级政府都缺乏资金，在某些情况下，与其继续加税，不如推迟各种基础设施的维护和重建。此外，还有一个时间问题，即在新的州际公路建设高峰期（大约在1960-1980年）建造的道路已接近其设计寿命的终点，并正在磨损。这些问题是收费公路概念开始重新出现的原因之一。

收费设施被重新考虑的另一个原因是电子设备识别车辆以及记录和存储大量数据的能力越来越强：这项技术正在改变我们对收费的思考方式。电子收费（ETC）导致收费设施的运营成本大幅下降。此外，ETC不要求车辆停车，减少了收费站的排队，降低了车辆的运营成本，因此直接有利于旅行的公众。公众对ETC的便捷、准确、隐私和公平的接受和熟悉，可能会使这些收费方式在不久的将来在收费公路上更加普及。技术确实是有代价的。例如，必须做更多的工作来提高相互竞争的电子收费技术之间的兼容性，但缺点可以而且将会被克服。

但是，收费融资的概念正在以其他方式发生变化。在一些圈子里，有人提出，目前由公共部门提供的商品和服务也可以由私营部门提供，也许还可以提高效率。公路设施被认为是私营部门可能愿意投资的领域之一，如果有很大的可能性通过收取通行费来收回投资。随着私人融资收费公路的可能性，一些大型工程和建筑管理公司认为，可能存在一个他们公司没有探索过的公路市场。

在美国高速公路的典型公共规定下，州政府进行（或将合同外包）设计工作，然后授予不同的合同来执行剩余的计划。如果该项目符合某些标准，它就有资格获得联邦援助补偿（联邦补偿向州政府偿还了部分建设成本）。然而，一些私营公司提议自己完成整个过程，以提高利用效率，如同时进行设计和施工的优势。此外，这些公司认为，现在是时候将自己的部分股权投入到这些项目中，并自己融资、建造和运营整个设施。

这些力量似乎表明，公共和私人收费公路可能是美国公路设施融资和建设的额外手段。公私伙伴关系（PPP）是指公共（政府）和私营部门之间就开发、融资、建设、运营、拥有和维护公路设施达成的协议，将是备选方案之一。它们能在多大程度上成为公路金融的主要力量，将取决于各个公私合营企业克服现有体制障碍的能力。

现行政策：州立法规定

由于每个州都面临着独特的情况，通过收费公路立法的州并不遵循固定的模式，这一点并不令人惊讶。但州收费公路立法中的以下条款是常见的：

• 设立一个机构或委员会
•   实体的范围、目的和功能
•   术语的定义
•   在实体经营范围内划定区域
• 关于该实体的管理委员会的细节
• 该实体的法律权力
•   发行债券和使用收费的权力
•   制定和修订收费标准的权力
•   投资债券收益的能力
•   行政要求（审计、年度报告等）
• 对资金使用的限制
• 债券持有人的权利和补救措施
• 该实体的财产和债券的免税地位
•   法律行动的地点和管辖权
•   警察权力
• 运营、维护和修理义务
•   与其他实体的关系

一个成功的收费公路项目几乎可以用任何公共和私人财政赞助的组合来建设。几个典型的模式已经形成，其中包括越来越多的私人参与和非政府资金。随着私营部门贡献更多的股权融资和承担更多的风险，合作关系发展出更多完全私有化的特征。这里描述的结构符合从传统的公共机构到主要是私人机构的连续性：

•     传统的新公共公路：   州政府拥有和资助，投资通常以整个系统的公共需求为理由。

• 传统的新公共收费公路交付： 公共机构拥有和运营，利用收费收入为免税债务提供资金，这些债务无追索权，并获得州支持，这样利用收费收入提供建设设施和临时运营资金。

尽管传统的公共收费机构没有像以下小节中描述的模式那样纳入私营部门的与，但它还是为收费公路提供了一种替代结构。下面说明了传统公共收费机构的一些变化：

• 市或县政府：   地方收费公路和桥梁的财务和所有权方面，完全由地方政府控制。地方税收和债券收入可以根据需要拨留给特定的收费项目，收费收入可以按地方政府认为合适的情况支付。
• 地方委员会或官方机构   ：根据州法规建立的收费实体，其行为类似于独立的州 委员会。 它们 在财务 上完全 独立 于 当地政府， 尽管它们可能由政府任命的专员委员会指导，或实际上是当地政府的一个部门。这些机构对所有签订的承诺负有最终的财务责任，并完全为自己的项目提供资金。
• 州下属机构   。从本质上讲，这种类型的机构是州交通厅的财政延伸。该机构负责所有发行的债务，但根据租赁协议，将债券收入和收费系统的运营转移给州。然后，从州收到的租赁付款被用于偿还债务。
• 独立的州机关或委员会   ：该机构在财务责任方面是自主的，如确定收费率和收费以及偿还债务，但受到一定程度的政治控制，因为州长任命董事会成员，机构的债务发行可能或可能不受州财政委员会的审查。该机构没有收到来自州的资金，而最终的债务支付是 该机构 的 唯一 义务。
• 创新融资的新公共设施：   完全或部分依赖收入来源的公共所有权和运营，如开发影响费以及收费。
• 公私混合融资用于新的公共收费公路项目：   在政府 监督 下的控制和指导，   通常由地方当局负责；融资提供一个完整的、独立的项目，如果收费收入不足，则不需要求助于政府资金。  
• 公私合营提供新的道路能力：   大量的私人股本参与，并在融资、建设和运营方面发挥强大的私人作用；公共作用更倾向于制定整体协议，贡献前期开发成本，或集合路权。  

• 私人提供的新公路： 几乎完全由私人开发商及其金融支持者提供资金和承担风险；大量的私人股本与应税债务的发行相结合。

现行政策：联邦立法规定

收费和定价方案

美国法典第23章（23U.S.C.）中的联邦资助公路计划为各州和/或其他公共实体提供了多种机会，对机动车收费以资助州际建设和重建，提高公路的使用效率，减少交通拥堵和/或改善空气质量。除了为各州和/或其他公共实体提供机动车收费的权力外，价值定价试点计划（Value Pricing Pilot program）的独特之处在于为收费的实施前和与施工无关的实施成本以及与公路无关的定价活动提供补助。

收费和定价方案包括：

• 快车道示范项目：           h   ttps://www.fhwa.dot.gov/ipd/tolling_and_pricing/   tolling_prici   ng/express_lanes_demonstration_program.aspx
• 高乘用车（HOV）设施：   h   tt   p://www.ops.fhwa.dot.gov/freewaymgmt/hov.htm  
• 州际系统重建和修复试点计划：http://www.fhwa.dot.gov/ipd/revenue/road_pricing/   t   olling_pricing/interstate_rr.aspx
• 州际系统建设收费试点计划: https://www.fhwa.dot.gov/ipd/tolling_and_pricing/   tolling_pricing/isctpp.aspx
• 美国法典第23章第129节收费协议: http://www.fhwa.dot.gov/map21/guidance/guidetoll.cfm
• 价值定价试点计划: http://www.ops.fhwa.dot.gov/congestionpricing/value_pricing/index.htm

快车道示范计划

该示范计划允许在选定的设施上收费，以管理高度拥堵，减少清洁空气法修正案规定的非污染区或维护区的排放，或为增加州际车道以减少拥堵而提供资金。

部长被授权在2009年之前开展15个示范项目，允许各州、公共当局或各州指定的公共或私人实体在任何公路、桥梁或隧道的合格收费设施上向机动车收取费用，包括在州际公路上。一个“合格的收费设施 ” 包括那些完成以下任何一项的设施：

• 通常通过按时间或交通水平变化收费价格，以管理高度拥堵的情况；
• 减少非达标区或维护区的排放；

• 通过在州际公路系统上修建一条或多条额外的车道（包括桥梁、隧道、支架或其他必要的结构），来资助高速公路的扩建，以减少交通拥堵。

合格的示范项目可以包括：

• 如果一个HOV设施是收费的，则需要根据一天中的时间或交通水平进行变化定价，以管理拥堵或改善空气质量；对于非HOV设施，可变定价是可选的；
• 作为可变收费计划的一部分，乘客少于2人的机动车可以被允许使用HOV车道；

• 快速车道需要自动收费，以优化交通的自由流动；以及收费收入只能用于偿还债务、私人融资的合理回报率、运营和维护成本，或任何符合条件的美国联邦法规（Code of Federal Regulations）第23或第49篇的设施，前提是该设施得到充分的维护。

在本项目下，联邦政府对收费设施的项目费用分摊，包括收费设施的安装，不得超过80%。

高乘用车（HOV）设施，SAFETEA-LU第1121节（23USC 166）

SAFETEA-LU的第1121条用新的第166条取代了美国法典（the United States Code）第23篇（23 U.S.C.）的第102（a）条，澄清了HOV设施运营的某些方面，并为HOV设施的车辆占用率要求提供了更多的例外。它还授权各州建立高乘员收费（HOT）车道。具体而言，本节允许各州向不符合既定乘员要求的车辆收取通行费，以使用HOV车道，前提是各州制定了一项计划，解决选择合格车辆和执行限制的程序。本条规定的通行费可在州际和非州际设施上收取。对项目的数量和可以参与的州的数量没有限制。

如果一个州希望通过设立HOT车道或将现有的HOV车道改为HOT车道来允许HOT车辆使用HOV车道，应联系当地的分部办公室以启动联邦审查程序。关于联邦审查的更多信息，请参考 Federal-Aid Highway ProgramGuidance on HOV Lanes. 修订后的版本包括与HOT车道有关的更多信息和美国联邦法典第23章第166条规定的新要求，将于2006年初在联邦公报上公布。

州际系统重建和修复试点计划

SAFETEA-LU延续了TEA-21第1216(b)条最初规定的权力，允许最多三个现有的州际设施(公路、桥梁或隧道)收费，以资助州际公路走廊所需的重建或恢复，否则不收费就无法充分维护或改善功能。这三个设施中的每一个都必须在不同的州。该计划没有授权的特别资金。根据法律规定，州际维护资金不得用于根据该计划收取通行费的设施。

州际系统建设收费试点计划

该计划授权州际系统中最多三个设施收费，以资助新的州际公路建设。一个州或一个州际 "州契约 "可以根据该计划提交一个候选项目。每个申请者必须证明，通过征收通行费来资助设施建设是推进项目的最有效和最经济的方式。州政府必须同意不与私营方签订竞业禁止协议，根据该协议，州政府无法改善或扩大收费设施附近公共道路的通行能力，以解决从收费设施分流到附近道路的交通所造成的状况。

没有为该计划授权的特别资金。根据法律，州际维修基金不得用于根据本计划收取通行费的设施。该计划没有授权的特别资金。根据法律规定，州际维护资金不得用于根据本计划收取通行费的设施。

该计划的“一目了然 ” 的特点如下：

• 州或州际契约有资格申请；
• 没有要求这些设施必须位于不同的州；
• 收费必须是为项目融资的最有效和最经济的方式，但它不一定是唯一的方式；
• 必须提交一份设施管理计划；
• 自动收费是必需的；
• 竞业禁止协议——国家不得与私人实体签订协议，阻止国家改善或扩大邻近道路的能力，以解决交通分流造成的状况；
• 收入只能用于偿还债务，私人实体的合理投资回报，以及运营和维护成本；将进行定期审计；
• 在收费期间，州际维护资金不得用于该设施；
• 申请必须在2015年8月10日之前由FHWA收到。

美国法典第23章（23 U.S.C.）第129节收费协议

根据23 U.S.C. 129，联邦允许参与以下五种类型的收费活动。

• 收费公路、桥梁和隧道的初始建设（州际系统除外），包括这些设施的引道；
• 对任何现有的收费设施进行重建、重铺、恢复和修复；
• 重建或更换免费的桥梁或隧道，并转换为收费设施；
• 重建免费的联邦资助公路（州际系统除外）并转为收费设施；以及
• 进行初步研究，以确定上述收费建设活动的可行性。

• 如果联邦援助资金被用于建造或改进收费设施或收费设施的引道，或者如果一个州计划重建和转换以前用联邦援助资金建造的免费公路、桥梁或隧道为收费设施，则必须执行第129(a)(3)条规定的收费协议。对可执行的协议数量没有限制。

价值定价试点计划

价值定价试点（VPP）计划，最初由《多式联运地面运输效率法》（ISTEA）授权为拥堵定价试点计划，最近随着《安全、责任、灵活、高效交通公平法》（SAFETEA-LU）的通过而得到更新。SAFETEA-LU鼓励实施和评估价值定价试点项目，通过收费和其他定价机制管理高速公路的拥堵。这是唯一一个为支持收费或定价项目的研究和实施提供资金的计划。该项目仅限于15个名额（FHWA为 "州 "保留的名额），其中只有一个空缺。每个州可以有多个项目。SAFETEA-LU为2005-2009财政年度提供了总计5900万美元的VPP计划。2005财政年度授权1100万美元，2006至2009财政年度各授权1200万美元。在为执行该计划而提供的资金中，2006至2009财政年度将为不涉及高速公路收费的价值定价项目预留300万美元。用于VPP计划的资金可用于支持实施前的研究活动和支付价值定价项目的实施费用。

计划亮点

• 有1200万美元可用，其中300万美元留作不涉及高速公路收费的价值定价项目；
• 已经成为主流并被采用的价值定价概念，如高乘用车（HOV）到高乘用车收费（HOT）车道的转换，将不会得到资助。
• 非公路通行费

• 创新的停车定价策略，包括(a)在高峰期或接近高峰期时进入或离开停车设施的附加费，以及(b)一系列的停车兑现政策，即向雇员提供现金以代替补贴停车，停车运营商向每月的顾客偿还未使用的停车天数，或向多家庭住房开发中的租户或购房者提供直接的财务储蓄，以避免利用汽车停车位。

• 按驾龄付费，包括按每英里计算的汽车保险费，以及创新的汽车所有权、租赁和使用安排，减少固定成本，增加可变使用成本。

项目类型/项目

•  将高占用率（HOV）车道转换为高占用率收费（HOT）车道
•  范围收费（Cordon Tolls）
•  公平车道
•  定价的新车道
•  收费设施的定价
•  按使用量收取的车辆费用
•  "套现 "策略/停车定价
•  区域定价倡议
•  卡车专用收费设施