中建政研：综合管廊PPP模式选择研究

1、背景

随着国家大力推进PPP(政府与社会资本合作)和综合管廊建设，财政部先后在2014年、2015年推出两批PPP示范、试点项目，其中包括综合管廊项目11个，分布在全国各地。由于各地的经济发展和社会发展情况不同，综合管廊的建设基础条件也各有特点，需要对每个项目分别对待。因为这些项目为国家示范、试点项目，需要提取共性部分，为相关的决策机构提供建议，为后来实施项目提供参考。

PPP模式涉及到包括地方政府和社会资本等诸多利益方，需要对各方应承担的义务和相应的权利进行探讨，同时需要对未来各方承担的风险进行辨析，尽可能做好风险管理。

《PPP模式在城市综合管廊工程中的应用研究》课题组在2016年1月末到2016年3月上旬对财政部试点项目实施城市进行了实地调查，加上之前对相关文献的研究，获得了必要的数据和资料，为本课题分析提供了必要的素材。在研究过程中，团队先后搜集、整理了国内外有关城市地下综合管廊的技术文献52篇、PPP咨询技术文献185篇、综合管廊与PPP模式关联的文献160篇，获得了大量的基础性信息;分别于2016年1月24—30日、3月2—10日和5月25—31日分三个批次对哈尔滨、长春、吉林、四平、沈阳、石家庄、孝感、长沙、六盘水、包头、白银11个城市的10个项目进行了实地调查，与各地方政府实施机构人员和项目的社会资本方进行了交流，并获取了丰富的第一手项目资料。






2、试点项目城市的

PPP模式选择

综合管廊试点城市有11个，共12个项目。作为试点城市，国家的愿望是尽可能出现多种PPP模式，并找到共性化的操作程序，为未来大规模实施提供经验借鉴。以下对部分城市采用的模式进行归纳性的介绍，出于保密的原因对各地方名称以大写字母表示：

2.1 A市的PPP模式

A市是财政部第二批PPP项目综合管廊试点城市，其实施机构为A市城乡建设委员会，下设管线办公室(综合管廊建设指挥部)，该管线办之前专门负责城市地下管线的管理，有较为丰富的经验。综合管廊建设指挥部和管线办是两块牌子一套人马，专职负责综合管廊的前期工作和与未来的SPV对接，承担政府部门监管工作。目前该市正在与中标的社会资本谈判，综合管廊SPV尚未组建。政府方拟以“一元金股”＋社会资本BOT模式推进管廊建设。该模式的特点是：

1、城市当地政府以一元金股参股综合管廊SPV，由A建设集团代A市政府持股，在一些重大问题的决策上具有一票否决权;

2、当地政府以‘零’投入即获得该项基础设施的提供与服务;

3、在决定SPV前期的诸多政府部门协调上，政府代表人员由于没有相关的资金支持，工作相对被动。

2.2 B市的PPP模式

B市是一座重要的工业城市。其综合管廊实施机构为该市城乡建设委员会。未来将成立专门综合管廊管理机构，其人员已有正式编制，随着项目的进程会逐渐到位。采取的PPP模式为BOT。由于该市项目体量很大，所以采取了管廊工程组群应用PPP模式，且分布在6个区域。当地政府提出按区设6个子项目实施操作，同时期望分别利用相关高新区、经开区等特色园区的政策优势，为管廊工程提供便利。为此设计了(1+5)SPV架构，由市一级实施机构主抓主城区管廊，构成大SPV(重点在于构建政府方在SPV中的股权结构和资本金募集)，而其他5个子项SPV则前期工作成熟一个组建一个，基本套路套用大SPV。该模式特点如下：

1、大SPV负责筹集资金，由政府与政策性银行、商业银行、其它投资机构沟通，具备较有利的融资谈判地位，可降低融资成本;

2、小SPV的政府方投入由大SPV供给，既便于分灶管理又能在重要的融资方面有效地解决问题。

3、政府部门占有一定股份，可以一定程度上稳定项目的投资，并保障项目的正常运行。

2.3 C市的PPP模式

C市是综合管廊项目推进速度较快的城市。其综合管廊实施机构为该市住房与城乡建设局，目前是设于该局下属的综合管廊指挥部在管理项目，未来将成立专门的综合管廊管理机构——综合管廊管理办公室，正式编制8人。该市综合管廊项目起步较早，存量项目采取的是EPC总承包管理模式，拟待存量项目回购后打包统一采用BOT模式完成全部综合管廊的建造与运营，特许经营期满后无偿转交政府。值得关注的是在存量项目的政府管理中，他们利用了民间项目管理机构代行业主管理职责，取得了良好的效果。该市对前期PPP项目实施方案做了多次修改，目前社会资本招标已完成，正处于合同谈判阶段，而代建模式能否用于后续工程尚不明确。该市的PPP模式特点为：

1、专业的单位做专业的事，政府方负责协调政府各部门之间的关系;专业咨询机构代行业主职责，负责项目设计、施工等方面的管理工作;社会资本方负责项目的设计、施工、运营的实施。

2、股权合作使参与各方具备了基本的现代公司理念，有利于SPV公司高效运转。

2.4 D市的PPP模式

D市为推动综合管廊建设，设立了以市长挂帅、四位副市长介入、各主管部门领导参与的综合管廊建设领导小组，主管部门为市城乡建设委员会，具体前期事务由综合管廊建设指挥部实施。该市综合管廊项目为新建项目，采用BOT模式融资建设。目前，综合管廊的相关审批文件已经上报，招商工作正在筹备，希望由国内顶尖的央企承担项目建设和运营管理。该市的PPP模式特点如下：

1、政府方明确提出按一定的股份参与SPV，加大发言权。

2、政府方对SPV的公司治理有明确的要求，其要求符合现代企业的特征。

3、由国内顶尖的央企承担项目建设和运营管理。

3、选择的PPP模式比较

3.1 模式比较的相关指标要求

推进PPP的定性评价依据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)，重点在于项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式的比较，主要关注能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等指标。

3.2 被选模式与相关指标的契合度分析

(1)一元(金)股模式与相关指标的契合程度

1)地方政府几乎不用出资,只要作为项目发起人,用项目未来的收益(经营性或准经营性项目)做为抵压,即可在项目初期政府方不用投资即可启动项目。当地政府在资金缺乏和新预算法的严苛要求下实现了增加供给的目的。

2)地方政府利用PPP项目协议赋予的权力,在SPV重大事项决策上具有一票否决权,一定意义上会保护民众的基本利益，避免了政府方的风险。

3)合理的外衣下,该模式包含了几项与市场经济主流理念相抵触的方面:

a、与市场经济倡导的按要素分配相应利益的基本原则不符;

b、成立的SPV中存有较大缺陷, 可能会导致公司产生AB股现象,为未来公司的运营埋下不和谐的伏笔;

c、由于政府方面在SPV中不占股份,相应的正常的管理费用没有,政府实施方又需在目前运做模式下为SPV公司协调各项手续及业务,可能导致相关工作人员的怠工，从而导致效率低下。

(2)大小SPV模式与相关指标的契合程度

1)从质量、费用、工期的角度看，该方式能大大减轻政府方对于项目的管理强度，使得政府腾出手来作好项目的未来规划，为项目的顺利进行做好方向引导，使SPV的综合效率提高。

2)通过大SPV的强大融资能力，可降低政府融资成本，并能够及时解决小SPV中融资问题，提高了项目运作效率。

3)利于政府内部的风险分配。各小SPV实现目标的时间不同，后来者可以借鉴前行者的经验，降低再次发生错误的概率。

4)可以做到几个片区的综合管廊工程相对自成体系，由各SPV自担其责，责任明确，大SPV总体协调，可较好地实现效率的提高。

5)该种模式是地方政府为了促进地方就业提出的模式，此模式不具有可推广性。

(3)EPC＋股权合作模式与相关指标的契合程度

1)从质量、费用、工期的角度看，由于该方式能适应项目推进的进程，SPV从项目的规划、融资、设计、施工几个阶段进行综合考虑，可实现内部经济性和可实现性统一，可保证在基本条件满足项目要求的情况下，以较好的效率向前推进，利于提升SPV的综合效率。

2)通过社会资本的强大融资能力，可带来地方政府短缺的项目资金，提高了项目资金的供给。

3)SPV是资合类型的公司，具有以下优点：

a、筹资能力、资本稳定与规模化生产;

b、信息公开、公众监督与暗箱透明化;

c、两权分离、治理制衡与持久性经营。

4)专业的人做专业的事，有利于提高运作效率。项目规划建设是个复杂的系统工程，通过社会资本方总承包管理和政府方委托代管理相结合的模式，将大大提升项目建设期的综合效益，是保证项目在规定造价的基础上，按时保质保量完成的一种较好模式。

5)促进创新和公平竞争，通过公开招投标产生项目公司的社会资本方和总承包管理单位，体现了公平竞争。

6)本项目为财政部试点项目，其实施过程本身就是一个创新的过程。

(4)股权合作模式与相关指标的契合程度

1)从公司治理的角度看，由于该方式能适应项目公司现代化企业发展进程，可以实现企业两权分离、联合化和专门管理。

2)通过社会资本的较强融资能力，从而降低融资成本，带来地方政府短缺的项目资金，增加了项目的供给。

3)政府从政策角度承担较多的风险，可以降低政策风险;社会资本主要承担融资的风险，其可以有效控制融资方面的风险。

4)该模式选择的社会资本方为国内顶级央企，纵观全国范围内将要开展综合管廊建设的项目众多，缺乏足够的顶级央企，必然会导致该种模式发展的不可持续性。

4、综合管廊PPP模式建议

综上所述，各种模式各具特点。作为城市地下综合管廊所具有的公共服务属性，在目前相关法律法规还不十分明确的状态下，不可控因素较多，故此建议：

(1)综合管廊项目的PPP模式不推荐使用“一元金股”模式。主要原因是政府方对项目控制程度较弱，容易在项目运营过程中产生管理困难，最后导致项目失败。

(2)EPC＋股权合作模式可以作为推荐模式，理由如下：

a、EPC使综合管廊项目从设计到施工、运营均由社会资本方主导，使该项目具有整体性，充分发挥其系统性作用。

b、股权合作使政府方在参与SPV的过程中充分发表自己的意见，充分保障实现公共服务基础设施的公共属性。

c、SPV现代企业管理制度明确，使其实现：筹资能力、资本稳定与规模化生产，信息公开、公众监督与暗箱透明化，两权分离、治理制衡与持久性经营。