规范施工合同管理 有效控制工程造价———湖州市建设工程施工合同管理的问题与思考

【摘 要】 根据目前我市建设工程施工合同管理存在的问题，如施工合同签订不规范、合同履约率低、市场缺乏信用保证体系和行政监管不到位等，经分析研究，本文提出一些解决问题的粗浅看法：一要重视施工合同管理人员的培养；二要加强合同全寿命周期的行政监管；三要推行工程履约担保制度；四要完善施工合同示范文本，逐步规范施工合同管理，有效控制工程造价，保证工程建设项目的顺利实施。
【关键词】 施工合同；管理；控制；工程造价
建设工程施工合同是发包人和承包人为完成拟建工程，明确相互权利、义务和责任关系的协议，是对整个工程的实施起到总控制、总保障的纲领性经济法律文书。能否签订好、管理好它，将直接影响合同双方的利益关系和工程目标是否能够实现。近年来，各级建设行政主管部门相继出台了一些有关工程合同管理方面的法律法规及规范性文件，促使建设各方主体能够进一步学法、懂法、守法，依法签订和履行合同，这对建设市场的法制化、规范化起到极大的促进作用。
湖州市历来对施工合同监管十分重视，于1999年成立了建设工程合同管理办公室，办公室具体设在造价管理站内，开展了十多年的合同备案管理工作，逐步规范了施工合同管理行为，有效提升了我市造价管理水平，在一定程度上保证了建筑市场的健康、可持续发展。本文针对当前我市施工合同管理存在的一些突出问题进行了分析，并对如何加强施工合同管理及监管阐述了一些粗浅的看法，与同行们探讨。
一、我市施工合同管理存在的主要问题
1、合同主体及有关管理人员法律意识淡薄。法律意识淡薄主要表现在签订合同时使用文字不够严谨，合同条款不完整或有缺陷，导致合同一签订就难以履行或在履行过程中容易产生工程纠纷。调研结果显示，80%的合同纠纷就源于此：如漏掉或忽视变更工程的造价确定、竣工结算期限、项目经理到位约束和相应违约责任等条款内容，一旦工程发生变更和违约时，在合同中没有如何处理违约和工程变更的条款，虽然合同示范文本有通用条款，但是没有详细的计算方法，实际操作起来还是很困难的。法律意识淡薄还反映在合同履行过程中管理人员不注重双方往来书函的签收。如工程洽商、变更纪要各方主体没有及时会签，暂定价材料、变更联系单等不及时签证，当工程发生纠纷时，却无法提供书面证据，给以后的工程索赔造成不必要的麻烦，这也是目前大家无法实现索赔目标的主要原因之一。
2、阴阳合同屡禁不止。建设市场业务竞争相当激烈，“僧多粥少”的局面造成了合同主体地位不能实现真正的平等，这是产生阴阳合同的根本原因。在招标阶段，招标人可在招标文件中随意增加苛刻条件（如进度款支付比例低、优质工程增加费、创标化工地费用不能另计等）或违规要求潜在投标人作出标前承诺、信用保证金等，甚至有的在中标后要求中标人让利或签订与招投标文件相违背的阴阳合同，严重扰乱了建设市场。
3、合同履约率低，信用保证体系缺失。发包人工程款支付担保没有在实际工程中真正施行，致使发包人不按时支付工程进度款、工程竣工后结算以审代拖、甚至结算审核完成后也不按时支付最终的结算价款等不诚信行为的发生，从而导致出现拖欠分包工程款、材料款、建筑工人工资等一系列连带问题。承包人项目部人员配备严重不足，公司与项目部的合同管理工作严重脱节，致使项目部合同管理形同虚设，合同履约率低下；还有一些承包人遇到材料上涨时就擅自停工，也有以停工为手段来到达一些不合理目标，这些都是不诚信的表现，不利于工程建设的顺利实施。
4、合同主管部门对合同的签订、履约监管不到位，没有建立履约过程跟踪监督检查制度和工程结算备案制度。在合同实施阶段，有些合同的主要条款被任意修改，有些工程根本不按合同约定来结算，使合同管理规范化流于形式，规范的合同只是作为备案、办证的资料而已。同时，目前我省通用的施工合同示范文本在工程量清单计价模式下显得有许多不足，如合同价款类型不适宜、风险控制条款缺乏、结算时限不约定、新计价依据中的有关费用不能体现等问题，在一定程度上阻碍了施工合同管理水平的提高。
随着市场经济的不断推进和依法治企的不断深化，许多企业也深刻认识到合同管理在经营中的重要性，但由于众多内在和外部因素，使得企业要做好合同管理工作有些力不从心，在一个不是十分完善的建设市场中，合同主管部门应该在加强监管的同时在某些管理环节适当加以引导和提供一些必要的服务，为我市施工合同管理工作创造一个良好的履约环境。
二、加强施工合同管理及监管的具体措施
1、加快人才培养，提高合同主体的法律意识。合同主管部门或行业协会应当不定期地开展一些有关合同管理方面的法律法规培训班或合同管理的学术研讨会，培养一批业务水平高、法律意识强的合同管理人员。对于企业来说，不仅合同管理工作人员要重视合同管理，而且公司领导更加应该重视，只有单位领导认识到合同管理的重要性，合同管理工作人员才会全力以赴去管好合同。作为一个好的合同管理工作人员，不但业务要精，还要有良好的思想素质、法制意识和语文水平。首先，合同管理工作人员要熟悉和理解合同示范文本中的内容。合同通用条款部分要逐条学习，理解后有的还要在专用条款中细化、补充，对于超出招标范围的工作内容要有计价约定。其次，在签订合同时文字使用要严谨，对于协议书、专用条款部分要反复推敲，避免一个条款有多种理解或意思表达不清。如“固定总价”与“固定单价”，前者是在没有设计变更的情况下，合同价格是包干的，结算不作调整；而后者工程数量是可以按实调整，单价不变。还有些条款多一字或少一字也相差千里，如“工程保修金在保修期满两年返还”与“工程保修金在保修期满后两年返还”，按照这两种说法分别去操作，对于保修金的时间价值和财务费用来说应该是相差很大的。
2、加强对施工合同的全过程跟踪管理。近年来，我省各级建设行政主管部门都发文要求“各级招标投标管理机构、合同备案管理机构要强化对拟签订合同主要条款的审查工作，尤其是督促双方签订风险控制条款及超过约定风险幅度时的调整方法”，这充分说明了政府部门十分重视在招投标阶段、合同备案环节对施工合同的监督管理。因此，建议合同监管部门采取一系列相应的制度措施如事前预防、事中监控、事后补救，把规范化合同管理贯穿于项目管理的全过程。
（1）事前预防：重视招投标阶段的合同管理，从源头上把好关。有人会问：招投标阶段合同还未签订如何进行合同管理？业内人士应该知道，需招标的工程，合同主要条款是招标人拟定的，是招标文件的重要组成部分，而有关规定要求中标后签订合同的主要条款内容必须与招标文件一致。因此，在招标文件备案时，招投标管理部门应对其中的合同主要条款严格审查，对条款中不合法、不合理、显失公平或损害他人利益的内容，应立即提出修改意见，若等中标后订立合同了就很难监管。
（2）事中监控：加强合同备案管理，严格维护招投标成果，实行合同履约情况的跟踪检查制度。合同签订只是履行的基础，而合同目标的最终实现，还需要合同双方严格按照合同约定全面履行各自的权利义务做保障。造价管理部门应加强对施工合同的备案管理，主要审核合同价是否与中标价吻合，合同条款是否与招标文件一致，有没有附加一些不合理的补充条款，严格控制在备案阶段就产生“阴阳合同”，维护招投标成果，切实保证合同双方的合法权益。在合同实施阶段，实行合同履约情况的检查制度，尤其是对低价中标的工程项目，合同主管部门应进行跟踪检查，加强合同变更的监管，铲除“阴阳合同”履行的土壤。
（3）事后补救：建立工程竣工结算备案制度。竣工结算文件是全过程合同管理情况的最终体现，可以直接反映出结算行为是否规范、是否按照合同约定执行。工程结算时限应在合同中明确约定，而且经审定的工程结算必须到造价管理机构备案。结算备案管理机构根据有关要求对备案资料进行整理、汇总、分析，审查结算文件的编审方法及期限是否按施工合同约定来执行，编审人员及单位资质是否符合规定要求等等。实行工程竣工结算备案制度，关键要注意把握备案管理的深度，考虑到结算备案工作的可操作性，备案管理应该是结算方法、程序和行为的规范性审核，而决不是将工程结算再重新审查，更有别于财政主管部门对国有投资项目的预算执行、结算价款与资金使用情况的审查。
3、推行与完善建设工程履约担保机制，维护公正公平原则，保障工程建设顺利进行，进一步规范建设市场。当前，工程量清单招标一般为合理低价中标，工程利润相当微薄，而且有些建设单位还要求施工单位垫资、拖欠工程进度款、甲供材料较多等，给施工单位带来了巨大的风险，同时影响工程质量与安全。因此推行与完善建设工程履约担保机制已是迫在眉睫，制约合同双方不正常、不应该的违约行为。目前工程建设中常发生的担保类型有投标担保、履约担保和工程款支付担保，前两种担保已在实际工程中广泛使用，已经取得了很好的效果，惟独工程款支付担保由于合同双方地位的不对等，在实际工程中还未能真正得到实施。因此，建设行政主管部门应该调查研究问题所在，制订一系列措施完善现有制度，建议在局部领域强制推行工程款支付担保制度，如在一些经营性项目上，可以规定“招标人要求中标人提交履约担保的，招标人必须向中标人提交工程款支付担保”，对于工程全额担保有困难的，可以根据工程进度分段担保，这样既可以实现担保目的，又可以缓解双方资金压力。对于担保的额度，双方无论采用何种担保形式，应该是对等的，充分体现合同签订的公正性、公平性原则。同时为了减轻企业负担，工程履约担保应尽量采用银行保函形式，投标担保可以采用年度项目联保制度。
4、结合现行计价体系，完善施工合同示范文本，规范施工合同条款的约定。有一个好的施工合同标准文本是建设各方主体管好工程，明确界定有关各方责任、义务、权益的重要保证。实行工程量清单招标的工程签订施工合同一般为固定单价合同，而作为建设工程施工合同示范文本（GF-1999-0201）中的三种合同价款类型均不是很适合，应该及时补充一种固定单价合同类型以及一些附属配套条款，以明确双方各自承担的风险范围和工程结算原则等，不要使有些人认为综合单价就是包括一切风险、综合单价是绝对固定单价的错误观念。近年来，已有一些省市，如广东、江苏等地，已经结合当地实际情况，制定了适合当地的建设工程施工合同示范文本，有效保证了工程量清单计价的稳步推行；本省温州、舟山等地对于国有投资项目的重要合同条款的约定也有示范格式和要求。因此，建设行政主管部门要对合同条款签订应当加以适当的引导与规范，适时修订施工合同示范文本，使最新的政策文件和2010版计价依据有关的新费用项目能够得到体现，对于工程量清单招标的工程，一般应约定为固定单价合同，结算时单价相对固定，工程数量按实计算，当然对固定单价所包括的风险范围及超过约定风险幅度时的调整方法也应在合同中明确。对于有些工程在满足以下条件时，也可以采用固定总价合同：
（1）工程项目规模较小、工期较短的工程。
（2）该工程在招标时施工图设计深度完全能满足施工要求的。
（3）招标人要求投标人自算工程量而报价的或招标人留给中标人足够时间要求对工程量进行复核的。
采用固定总价合同的，应该在合同中明确固定总价所包括的风险范围及超过约定风险幅度时的调整方法和发生设计变更时工程价款调整的方法。对于不满足条件的工程项目，合同主管部门应限制其采用固定总价的合同价款方式，或采取其他特殊措施来平衡固定总价合同所带来的巨大风险。
随着工程造价计价体系和建筑业改革的不断深入，工程施工合同管理还会出现许多新的问题，这需要我们不断地思考与探索，认真学习和贯彻有关文件精神，在规范合同订立、推行合同备案制度、落实合同履约责任、建立合同履约风险防范机制四个方面继续深化合同管理工作，努力开拓创新，进一步提高建设行政主管部门的合同监管水平，有效控制工程造价，切实保证工程建设项目的顺利实施，为我市创造公平竞争、健康有序的建筑市场奠定坚实的基础。