浅谈农村公路基本现状及其管养模式分析

　　近年来，随着阳原县农村公路的大规模建设以及路面改造工程的实施，农村公路的数量和质量都有很大幅度地提高，农村运输条件和投资环境大为改善，有效地推动了农村城镇化进程，有力地促进了社会主义新农村建设。但由于我县农村公路点多、面广、条件差异较大，加之养护管理运行机-制不够健全，农村公路养护管理中护路意识淡薄、靠钱养路思想严重等问题普遍存在。为进一步加强农村公路养护管理，提高农村公路养护管理质量和水平，探索适合我县实际的农村公路养护管理模式，为此，我们对前两年本县各乡镇各具特色的农村公路养护管理实践探索和分析的基础上，借鉴省内外养护管理经验，对分段承包养护、专业公司养护、土地置换、政府和收益企业共养、村委承包、联户承包等养护模式进行了分析、研究和探讨，形成本调研报告。 　　一、阳原县农村公路养护管理基本情况
　　（一）全县公路网现状
　　据统计，截止2012年底，全县公路总里程达1256.3 km，其中，宣大高速80.4 km，张石高速17.14 km，国道（109、112、207）104.6 km，省道（天走线）43.6 km，宣大连接线四条20.8 km，张石连接线7.9 km，县级公路（永芦线）102.5 km，乡级道路603.545 km，村道257.8 km，在全省属交通大县。农村公路总里程占全县公路总里程的76.7%，农村公路通村率为93.7%。 （二）农村公路养护管理体制现状
　　2001年前河北省各市、县均设有专业和县乡两个公路管理机构，分别负责国省道和县乡公路的养护管理工作，2001年养护体制改革后，实现了两合并，即：所有市和绝大部县（市）专业与县乡公路养护管理机构合并，国省道、县乡道公路养护管理职能统一由市、县（市）公路管理机构负责，部分市、县（市）公路管理机构内相应增设了县乡公路养护管理内设机构。我省农村公路养护管理中，县道和乡道大部分已纳入交通公路部门管养范围，基本上实行“条块结合，以县为主”。村道公路的管养，由于当时的法律法规没有明确规定，一直未纳入交通公路部门管理范围。在养护资金安排上，仍沿袭过去（两合并前）专业养护经费和县乡养护经费分别安排下达的方式。县乡养护经费由省汽车养路费切块补助一部分，不足部分由地方自筹解决（手拖费安排一部分，地方财政预算安排一部分）。2009年费税改革后，经省政府批准，《河北省农村公路养护管理办法》于2011年10月1日正式施行 ，《河北省农村公路养护管理办法》确定了县级人民政府在农村公路养护管理中的主体责任，养护资金筹措及定额标准也得以确定和细化。（农村公路养护资金包括养护工程资金和日常养护资金）。养护工程资金由县级人民政府负责筹措，省人民政府给予定额补助；日常养护资金由县级人民政府筹措，纳入本级财政预算。《办法》明确，我省农村公路采取专业养护与群众养护、日常养护与集中养护相结合的方式，逐步实现养护市场化。《办法》确定，我省农村公路养护管理遵循统一领导、分级负责、保障投入、有路必养的原则，逐步建立责权明确、管养分离的养护管理体制，它的施行有力推动了我省农村公路发展从“加快建设”向“完善养护”转移，实现“有路必养、养必养好”。
　　（三）农村公路养护生产运行机制
　　《河北省农村公路养护管理办法》施行以来，县道公路的养护生产（包括日常养护和大中修工程）基本上采用国省道的养护运行机制，走养护市场化的路子，主要由专业养护队伍（养护公司）进行养护，公路管理机构负责行业管理。乡道公路的日常养护工作主要由乡镇政府负责，公路管理机构负责行业指导和给予一定的经费补助（或以奖代补）。村道养护基本是村委会组织人员临时突击养护，这种模式养护成本相对较低，但缺乏长效的管理手段，而且养护质量较差。
　　就阳原县而言，随着农村公路建设的逐年增加，管理养护如何运行。2006年上级要求农村公路全部纳入日常养护范围，要做到有路必养。针对这一新课题，我们勇于探索，不断总结，在学习借鉴国省干线养护经验的基础上，结合农村公路特点，从中摸索出一套行之有效的管理养护模式。针对农村公路分布广、里程长、人员少、难度大等实际，我们因地制宜，采取多种形式，先后总结推出了“社会招聘承包式”、“受益企业承包式”、“联合体承包式”和“社会义务养护式”等养护方法，不仅使农村公路达到应养尽养，保证了道路畅通，而且使身处偏远农村的农民们增加了收入。这一做法受到了上级主管部门的充分肯定，并在全省作为经验进行了推广。2008年我们又学习辛集市把养护推向市场的先进做法，在全县的8个乡镇中进行养护体制改革试点，实行专业队养护方法，养护承揽人领取了工商营业执照，组建起养护专业队，并同乡镇签定了养护承揽合同。我局每月下达养护任务书，并进行检查验收，根据养护里程、养护质量和实际完成工程量兑付养护费，使有限的养护资金真正地用在了养路上。我们正是坚持循序渐进，科学发展的理念，才使农村公路养护工作逐步走向了正规化、专业化。
　　二、农村公路建设与管理养护存在的主要问题
　　尽管我们在农村公路建设和管理养护上摸索出一套方法，管理体制也日渐完善，但是用科学发展观来衡量，在具体的实施过程中仍存有许多的困难和问题。其主要表现在：
　　（一）农村公路养护管理主体不明确，责任不落实
　　《公路法》对县道、乡道公路的养护管理主体作了规定，但对村道养护管理的责任主体没有明确规定。由于村道公路至今未有明确定义、管理主体不明确，养护管理严重“缺位”。虽然县道和部分乡道养护由县交通局所属的公路管理机构负责，乡道养护责任归属乡镇，村道养护责任名义上也落实到乡镇，但因经费无着落，乡镇基本上不管。农村公路养护管理“缺位”现象仍普遍存在。在地方政府方面，由于乡村道公路养护管理的责任主体不明确，部分乡镇认为乡、村道路建好以后，养管工作就是交通部门的事，没有把乡村公路的管养工作纳入正常的政府行政管理和公共服务的范畴，个别地方还出现损坏或破坏乡、村道路的现象。而且，地方政府重建轻养现象也较为突出。

　　（二）建设资金投入不足，质量难以提高
　　从2003年“村村通”工程建设开始以来，我们本着先易后难、先近后远、先重点后一般的原则分步实施，由于建设资金要靠国家补贴，补助标准低，如2004年每公里仅为4.5万元，其余为地方配套。因我县是国家级贫困县，财力有限，资金自筹困难，配套资金很难到位，因而导致工程里程虽完成，但质量难以提高。特别是附属配套工程欠账太多，遗留隐患大，给后期养护增加了压力。以2004年的“村村通”工程为例，部分路段的路面已破损，难以维修，加之当初路肩宽度未达到设计标准，错车道设置不足，啃边和路肩损坏现象也较为突出。 （三）养护经费紧张，工作压力较大
　　由于农村公路建设前期资金投入不足，许多防护工程该做的未做，尤其是偏远山区道路，一遇雨水山洪，道路不是被冲毁，就是泥沙淤积路面，如不及时清理，道路必然中断，而要恢复交通需要大量的人力物力，仅靠养护人员力量有限，而外雇机械人力资金又难以保证，这给养护工作确实带来不小的压力。2006年县政府出台了关于农村公路养护资金的筹集办法，每年从财政转移支付中列支4%作为养护资金，但随着农村公路建设里程的逐年增加，而养护资金却没有增加，资金缺口很大，使本来就有限的养护资金捉襟见肘，难以应对。 （四）前期投入不足、养护难度加大
　　由于农村公路建设时投入不足，建设标准低，加之地方自筹资金困难，配套资金难以到位，因而许多该做的防护工程没有做，附属设施差，因而留下许多隐患，给后期养护增加了难度和压力。而有限的养护资金只能维护日常养护就不错了，很难再提高路况。
　　三、因地制宜，采取多种养护管理模式 由于农村公路量大面广，养护经费全部由国家承担目前尚不可能，应不断拓宽多种资金筹措渠道：即除了县财政列出专项资金承担农村公路养护经费以外，争取省、市在政策允许范围内补助一部分，乡镇也自筹一部分，尤其是要积极鼓励社会、个人捐资等，采取多种形式确保农村公路建设养护资金。就我县实际，近年来我们逐步探索出了农村公路养护管理模式，大致分为六种，即：分段承包养护、专业公司养护、政府和收益企业共养、村委承包、联户承包。
　　（一）分段承包、计量支付式
　　这是目前农村道路使用最为广泛的一种方式。是由县级交通公路部门负责，以道班的形式在重要农村道路（县道）沿线布设的养护模式。最基本的做法就是县级交通公路管理部门和每个道班工人签订《公路养护分段承包合同》，月初根据路况现状下达养护任务通知书，月底对照通知书计量支付，多劳多得，既体现了公开、公平，又能提高养护工人的积极性。
　　（二）专业公司养护式
　　养护公司是拥有独立注册资金、相应设备及技术人员和施工资格,在工商税务部门注册登记，具有独立资金调配和人事权利，在法律上与公路管理部门处于独立平等地位，真正面向市场的经济实体。此种形式把农村公路养护由分散养护变为专业养护，逐渐向市场化推进。2012年我县确定辛堡和井儿沟乡2个专业养护示范乡，成立专业养护队，固定专业养护人员，购置小型装载机、翻斗车、打草机等养护设备。养护队伍逐步走向机械化、专业化。
　　（三）政府和受益企业共养式
　　受益企业参与农村公路养护，是保障企业利益和提高企业知名度的有效措施，既保证了本企业的产品、货源运进运出，又便于沿线村民的出行，赢得了良好的社会效益。同时缓解了养护资金压力，保证了路况。我县浮图讲乡境内苇龙线浮图讲村---龙马庄段全长6.262公里，由于当时建设标准低、载流量大等原因，路面损坏严重，直接影响到当地群众的出行和企业的经营、生产。去年，县局地方道理管理站与当地政府、企业多次协商，按照政府和企业共同出资，群众与企业共同受益的原则，由地方道理管理站、河北龙凤山炉料有限公司各出资100万元，对原有的道路进行养护维修。到年底，4公里路面加宽和2.4公里混凝土罩面工程已完工，对完工的道理由河北龙凤山炉料有限公司负责后期维修和日常养护。此种模式不仅极大地方便了村民的生产、生活，保障了当地企业运输车辆快捷、安全行驶，得到了当地群众和企业的一致好评，而且为探索吸纳社会资金参与地方道理建设提供了宝贵经验。
　　（四）村委承包式
　　去年阳原县三马坊村采取了“村委会承包养护”模式，即由三马坊村委会和乡地方道路管理管所承包了该乡的2公里乡道和7公里村道，乡、村两委班子和村民代表研究讨论，选定3名村民责任心强、责任田距离养护路段较近的村民为养护人。这样，不仅使村民可以利用农闲或早晚进行养护，而且农活、养护两不误，同时方便了公路养护用料的取用，既节约了资金，又减少了用料矛盾。
　　（五）联户承包式
　　大田洼乡，全乡常住人口仅5000余人，由于地处偏僻，经济落后，大部分青壮劳力出外打工，劳动力紧缺。为了养好路，该乡结合本地实际，乡所属各村都采用了“联户承包养护”模式，即由本村的几家农户联合承包养护路段，农忙时轮轮流上路，农闲时集体作业，既不误农活，又不误养护，还能增加家庭收入。
　　（六）土地置换式
　　最初实施农村公路村村通的时候，因建设资金等因素，修建标准普遍较低，大部分都是穿农田而过，可以说庄稼地中间有条路，庄稼就在路边种。就是有边沟慢慢也变为平地，种上了庄稼，路基掏空、路肩毁坏、路面损坏现象十分普遍。为此，去年我们开始了“田路分家”工作，提出了实现“一路两沟四行树”目标。如何实现真正的“田路分家”，土地置换工作能否顺利进行是关键之举。为了搞好此项工作，我们本着先易后难、先搞试点的原则，先在辛堡乡小关村搞试点。试点确定后，我们积极和当地政府协商，谋划用土地置换的方式，解决田路争地矛盾，当时正值播种季节，大部分村民已经完成春播，抵触情绪很大，我们和当地干部多次走访群众。做了大量内心细致的工作，取得了群众的理解和支持，使公路有了明确的路界，实现了首条23公里“田路分家”。为以后的农村公路“田路分家”探索出了成功经验。

　　农村公路是农村社会公益性交通基础设施，如何加强对农村公路的养护管理是一个重要的陈旧而又崭新的课题。我们要树立“建设是发展，管理养护是持续发展”的思想，逐步实现队伍、责任、资金三落实的目标，使农村公路管养工作迈上正常化、规范化、有序化的可持续发展轨道。

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