南水北调中线建管体制有关问题的讨论

南水北调虽已宣布开工，但南水北调中线建设与管理体制由于存在许多特殊和复杂问题，目前仍悬而未决。现提出我们对几个问题的一些思考和看法与大家一起讨论。
1 建管体制设计必须首先明确管理目标
关于南水北调建设和运行管理体制，各级、各部门从各自的观点和立场（或利益）出发，提出了各种各样的、甚至相左的方案，一直争论不休。经过分析发现，各种研究成果、设计文件对南水北调中线建设与管理的总体目标比较模糊或不十分准确，是导致各方争论不休的根本原因。必须制定出一个统一的管理目标，大家围绕一个目标讨论问题，提出的方案才能做到观点比较统一，意见比较一致，最后达成共识。
南水北调中线作为一个跨省市、跨流域、长距离输水工程，由中央与沿线各省市共同出资兴建，中央与地方、地方与地方之间的权益之争显而易见。如果不摒弃这些权益之争、门户之见，提出的方案很难为各方所接受，并存在诸如工程不能实现良性运行、投巨资兴建的工程不能充分发挥效益等问题，而重蹈国内许多已建调水工程“有水卖不出”的覆辙，各方的权益也很难实现。因此，我们认为“水调得进、卖得出”才是硬道理，这应该作为管理体制设计的总体目标。从建设到运行的管理都应围绕这一目标考虑问题、解决问题，才能实现南水北调缓解北方缺水造成的经济发展乏力、生态环境恶化问题，化解潜伏的社会不稳定因素，并在此基础上实现工程良性运行的初衷。


2 建管体制设计必须认清并适应工程的准公益特性
南水北调中线工程是介于甲类与乙类之间的准公益性、基础性工程。政府投资，政府调控，政府指派代表管理，政府定价，外来水与当地水的配置与调度也必须靠政府职能部门决定的水市场必然是准市场，企业的外部运作只能是政府宏观管理下的准市场化运作。建设与管理体制设计中往往忽略了这一点，过分强调政企分开、实行公司制、建立“自主经营、自负盈亏、自我发展”的现代企业制度等，对企业经营中的困难，尤其是“有水卖不出”的困难估计不足，实质上是一种顾此失彼、脱离实际的作法。必须提倡实事求是的工作作风，找到政府调控管理与企业经营管理的最佳结合点，才能提出科学的、可操作的方案。


3 建管体制要用系统思维考虑并解决问题
南水北调工程是一个庞大的系统工程，从水源到用水户的水龙头，中间环节相当复杂，其中哪一个环节出现问题都将影响整体效益发挥和目标实现，从建设到管理仅考虑主体工程，忽略配套工程是片面的、孤立的传统思维模式，这在以往水利工程建设中的教训是非常深刻的。
还有人简单地将主体与配套之间的关系定为买卖水关系，批发商与分销商、零售商的关系，那么配套工程由谁建设、管理？水价、水量由谁来定？政府承诺的水量、水价对分销商和零售商有多大的约束力？这些问题不考虑，不仅是配套工程管理企业面临困难，主体工程管理企业同样将陷入困境。国家有关部门提出的方案，对配套工程的管理与协调关系考虑甚少，希望能引起足够的重视，否则“水卖不出去”的问题将非常突出。


4 投资、水价、管理体制相互制约， 必须统筹考虑
筹资方案中的贷款比例影响水价是显而易见的，而水价又反过来制约筹资方案，造成水价过高的筹资方案肯定是不可行的；此外，各方的出资比例不仅影响水价，更对建设与运行管理体制起决定作用，因为出资比例高者权益大，可见投资、水价、体制三者为相互制约、相互作用关系，必须统筹考虑。《南水北调总体规划》提出的国家出资20％，水价基金35％，贷款45％投资方案，至少存在三方面的问题：1) 贷款比例太大，水价过高，用户难以承受，会直接造成“水卖不出去”的后果。2) 国家出资比例低，尤其是在总干渠的出资比例太低（以河北为例，仅占河北分摊投资的8％），国家控股难以成立，权威性大大降低。3) 国家为了达到控股的目的，将水价基金的30％作为国家投资太牵强。虽然水资源归国家所有，水资源费国家可以提成，但水价基金仅在受水区征收，很大程度上属于集资建工程性质，国家从中提成的理由不充分，如果在全国范围征收基金，一部分收归国家才能讲得通。
这三方面的问题均源于国家出资比例太低，每个问题都足以证明其投资方案不能成立，在不成立的筹资方案基础上讨论管理体制是没有意义的。


5 工程建设与管理离不开当地政府的支持
南水北调工程规模巨大，涉及范围广，征地、拆迁、移民任务繁重，建设管理必须依靠省市县各级政府的支持，有的甚至需要各级政府直接管理。
在工程运行期，水资源联合调度原则是优先使用“南水”，适当补充当地地表水，控制开采地下水。但从供水成本分析，用户希望的用水优先序与水资源调度原则恰恰相反，如果没有政府的大力支持，“南水”将很难进入当地水市场，“水卖不出去”的问题同样存在。因此，工程建设与运行管理都应该是属地管理，其他管理方式很难行得通。


6 中央加大投资力度，才能理顺各种关系
调水工程与铁路、公路等线状工程有很大的区别，即下游需要分摊上游工程的投资，再加上中央与地方投资捆在一起，产权关系非常复杂，难以明晰。很难想象下游把钱放心地交给上游，由上游建设、管理工程。根据河北省类似工程的办法，下游分摊上游的投资由国家出资和贷款解决，中央控制使用。这样国家可以控股，管理上也有权威性，水价也可以降低，产权也明晰，所有问题也就迎刃而解了。据我们测算，就南水北调中线工程而言，地方出资20％，贷款20％，国家出资60％，就能基本满足上述要求。
总之，从上到下都围绕水“调得进、卖得出”这一主题目标努力，建设与管理体制中的问题就不难解决。当然，本文的观点不一定都正确，希望大家争鸣，但我们坚信，水“调得进、卖得出”是硬道理。