浅谈陕西省小型水库安全管理现状与对策

一、小型水库概况
　　陕西省现有水库１０５２座，其中，小型水库９９３座，占水库总数的９４．３９％，总库容９．４４亿ｍ３，占全省水库总库容的２３．２９％，灌溉面积４．１０万ｈｍ２，占全省水库总灌溉面积的１０．４５％。
　　小型水库在当地国民经济发展中发挥了重要作用。但是由于陕西省大多数水库建于２０世纪５０年代后期至７０年代初期，在此期间修建的小型水库达７３１座，占小型水库总数的７３．６２％，多属“三无”或“三边”工程，因此，小型水库存在很多问题，主要表现在六个方面：
　　一是病险率高，病害严重。据统计，现有小型病险库３２２座，占小型水库总数的３４．５％，占病险水库总数３７６座的８５．６４％。防洪标准低、大坝渗漏、裂缝和坝坡滑塌等问题普遍存在。全省有１１４座小（１）型水库和２０８座小（２）型水库的防洪标准达不到部颁除险加固近期非常运用标准。
　　二是工程设施不配套或不健全。很多小型水库“三大件”（即大坝，泄、溢洪设施和输水设施）不全，不少水库无溢洪道，或溢洪道的标准与工程规模不相符，只有输水流量很小的放水洞。
　　三是由于没有正常经费来源，致使工程设施老化失修严重。
　　四是缺乏大坝安全观测、水情测报和防汛抢险设施，工程盲目运行，极易失事。五是淤积严重，抗洪能力降低，效益锐减。陕西省水土流失严重，多数水库未建排沙洞，造成库内大量淤积。据调查，全省小型水库已淤积库容约２．５５亿ｍ３，占小型水库总库容的２７％，其中部分水库基本淤满。六是管理工作薄弱，特别是乡村管理的水库，日常管理和养护工作无人负责，安全管理责任无法落实。
二、小型水库安全管理存在的主要问题
　　１．小型水库安全管理的责任主体不明晰，当地政府行政首长负责制未落实，重建轻管思想依然很严重。尤其是乡镇和村组管理的水库，大都未落实安全管理责任人，部分水库甚至无人管理。这样一来，势必形成水库安全管理的责任无法落实，安全问题仍然无人负责。
　　２．水库管理的体制不合理、机制不灵活。国有水库管理单位虽属事业单位，但无经费来源。少数与财政挂钩的实行差额或定额补贴，而绝大多数实行自收自支；集体管理的水库，随着农村改革的不断推进，加之产权不明确，责、权、利未能有机地联系起来，导致管理变成了一句空话。
　　３．管理经费没有着落，管理单位亏损经营，难以为继。由于地方财政困难，很多国有水库得不到财政支持，加之水价不到位、计收环节多、计收率低及无其他收入来源，绝大多数水库管理单位入不敷出，甚至连职工工资都发不出来。
　　４．病险水库多，管理负担重。水库病险的存在，既影响水库效益的发挥，也降低了水库的防洪能力，而且威胁下游人民群众的安全，成为水库安全管理的巨大隐患。为此，省政府决定从２００１～２００５年投资３亿元用于全省病险水库除险加固。从１９８８～１９９８年，陕西省从水利基金、防汛经费和以工代赈资金中安排了１．５亿元开展了病险水库应急加固工作。１９９９年后，利用国债资金和省级水利基金５．９８亿元（其中国债２．７９６亿元）开展了１９座（其中小型２座）病险水库的除险加固。且全省已有６１座重点小（１）型病险水库列入了国家病险水库除险加固规划，有望得到中央的补助。但是，这些成绩与全省３７６座病险水库加固任务相比，仍存在很大差距，尤其是大量小型病险水库除险加固的资金缺口很大，除险加固和安全管理的任务非常艰巨。
　　５．大坝安全鉴定工作进展十分缓慢，影响安全管理。由于没有经费，除了极少数效益较好的（１）型水库为争取国家投资，完成了大坝安全鉴定工作外，很多水库一直未开展大坝安全鉴定工作，给管理带来了严重隐患。
　　６．管理工作不规范，主要表现在：一是安全检查制度执行不认真，检查仅局限于重点小（１）型水库。各县水利部门未能组织技术人员对辖区内所有的小型水库逐库进行安全检查，检查结束也无文字材料，无反馈信息和回访检查。因此，安全管理的漏洞仍然存在。二是工程设施出现小问题后，不能及时维护修理，导致小病拖成大灾的不利局面。
　　７．管理队伍整体素质差，管理技术含量低。管理队伍中专业技术人员很少，管理人员的业务知识严重不足，安全责任心不强，管理的手段和设施也很落后，无法满足规范化、科学化管理的需要。
　　８．基础设施不配套。绝大多数水库缺少必要的监测和通信设施，加之交通极为不便，工程基本处于盲目运行状态。
三、对策
　　１．明确管理主体，落实管理责任
　　国家所有的小型水库，其管理单位（或主管机关）是水库安全管理的责任主体；其他小型水库（包括农村集体和其他经济组织所有的小型水库）的所有者是水库安全管淼脑鹑沃魈濉?/p>
　　小型水库安全管理实行政府行政首长责任制、管理单位（或主管机关）及其他所有者责任制、水行政主管部门责任制。每座小型水库都要确定一名政府行政领导为包库责任人。包库责任人对水库安全负总责，管理单位（或主管机关）及其他所有者负责小型水库安全管理的日常工作。县级以上水行政主管部门负责对本辖区内的所有小型水库安全管理实施监督。
　　２．健全管理机构，落实管理经费
　　影响城镇、交通干线、重要军事设施、工矿校区及人民生命财产安全的小（１）型水库（以下简称重点小型水库）必须设置专门的管理机构，并配备不少于３名专职管理人员，小（２）型水库不少于１名专管人员。
　　３．多方筹措水库管理经费
　　首先要合理开发和利用水资源，以水费收入作为管理经费的主要来源。水费收入不足时，国有水库的不足部分由财政地方补贴；其他水库要创造条件，积极开展多种经营，弥补管理经费。二要加大水价改革力度，减少水费计收环节，杜绝收费过程中不合理的搭车收费现象，尽快使水价到位。
　　４．加大安全检查力度，推进规范化管理
　　首先，小型水库管理单位或所有者必须定期对工程设施进行现场巡查，同时县级水行政主管部门每年汛前和汛后应组织有关专业技术人员对本辖区内的所有小型水库逐库进行安全检查，并通知有安全隐患的小型水库所有者限期处理。检查结束后，省、地水行政主管部门应根据检查情况进行抽查，奖优惩劣。
　　其次，坚持大坝安全鉴定和注册登记制度。县级水行政主管部门必须按照《水库大坝安全鉴定办法》（水利部水管〔１９９５〕８６号）、《水库大坝注册登记管理办法》（水利部水管〔１９９５〕２９０号）的要求，组织小型水库所有者完成大坝安全鉴定和注册登记工作。通过安全鉴定和注册登记，县级水行政主管部门和水库所有者应建立健全小型水库的工程技术档案。
　　第三，强化安全意识，严格运行管理。重点小型水库的所有者每年汛前应对工程进行日常维护，根据《防洪预案编制要点（试行）》编制防洪预案，并按管理权属分级报批和实施。工程存在安全隐患的小型水库，在未除险前，必须降低水位或空库运行，确保安全。
　　第四，加强培训，不断提高管理人员素质。小型水库管理人员必须取得“全国小型水库岗位培训合格证书”后才能上岗承担管理工作。
　　５．严把大坝安全鉴定质量关，加快除险加固工作步伐
　　各级水行政主管部门要严格按照《水库大坝安全鉴定办法》和《水库大坝安全评价导则》（ＳＬ２５８－２０００）开展大坝安全鉴定工作。参加鉴定的专家和承担分析评价工作的单位应具备省级以上水行政主管部门的资格认证。凡申请中央和省级补助的水库，其鉴定成果应报省大坝安全管理中心审核。
　　加大病险水库除险加固前期工作的投入力度，建立前期工作专项经费，滚动运转。各市要按照“突出重点，确保安全，兼顾效益”的原则，对本地区小型病险水库分类排队，分期分批进行加固。一要采取“以奖代补”等形式加大市、县水利基金对小型病险水库除险加固的投入。二要通过集资、拍卖、租赁等产权制度改革形式多方筹资加快小型病险库的加固步伐。
　　６．积极推行水库降等运行与报废制度
　　严格按照《水库降等运行与报废管理办法》（试行），重新复核水库的经济技术指标，符合降等运行与报废标准的水库，必须降等和报废，并做好善后处理工作。
　　７．积极探索管理体制改革，研究建立良性管理运转机制的途径
　　首先，要在对所有小型水库认真调查的基础上，按照纯公益性、综合性和经营性区分不同类别，合理测算各类各规模小型水库的管理运行费用。其次，要积极争取当地政府的支持，总结和吸收“五小”水利工程产权制度改革的经验，结合本地实际情况，积极探索租赁、承包、股份合作制、拍卖等管理模式在小型水库管理中的应用，研究小型水库良性运转的思路和办法。