农村公路养护管理问题研究和建议

农村公路是公路网络的重要组成部分，它起着连接高速公路、干线公路与乡镇、村庄及旅游点的作用，是直接服务于广大农民和农村经济的基础性设施，是沟通农村人流、物流、信息流的重要载体，在公路分类中属于县、乡、村道的范畴。[1]农村公路对于农村经济的发展起着至关重要的作用，促进了农业结构的改变，使农民的出行更加方便、快捷、安全，改善了农民的生活质量，促进了农村社会文明程度的提高。
直辖以来，重庆市的经济和城镇化得到飞速的发展。在加快重庆市经济和城镇化建设的同时，对农村公路的建设和养护管理提出了新的要求。但是重庆市与全国其他城市一样，农村公路养护管理面临着严峻的挑战，特别是三峡库区和渝东南地区等经济较为落后的区县。为此，笔者对重庆市农村公路养护管理进行了研究，对其中的问题进行了分析，并给出了相关建议。
1.农村公路养护管理现状
1.1重庆市农村公路现状
截至2010年底，重庆市“双百”目标圆满实现（即100％的乡镇公路通畅、100％的行政村通达），标志着重庆市所有乡镇公路通畅，所有行政村通达。目前农村公路总里程超过10万公里，全市路网密度123.2公里/100平方公里，处于西部第一、全国领先。乡镇和行政村通客车率分别达到99.4%、72.6%，对经济社会健康快速发展产生了巨大推动作用。[2]
但是，仍然表现出公路等级较低、未铺装率较高、养护水平较低等特点。
1.2农村公路养护管理体制
目前，重庆市主要采用的养护管理体制是“分级负责、以县为主”，逐步推行县道县管、乡道乡管、村道村管的管养模式，实现了“有路必养”。各区县也在积极推进农村公路养护体制改革，如在农村公路养护工程中引入招投标等竞争机制，逐步培育农村公路养护队伍。
1.3农村公路养护资金
目前，重庆市农村公路养护资金主要来源于政府补助、汽车养路费、区县拖拉机养路费和摩托车养路费、区县补助资金、社会资金(包括一事一议)，其中公路养护费（汽车养路费和摩托车养路费）大约占养护费总投入的45%，其他资金大约占55%。政府补助根据国办发[2005]49号文件《农村公路管理养护体制改革方案》最低养护标准补助(指县、乡村道分别按每年每公里不少于7000、3500、1000元)。
1.4.养护技术
目前农村公路养护技术总体来说水平比较低，养护程度大多限于日常路面、路貌的中小型保养。
2.农村公路养护管理存在的问题
2.1认识不足
认识不足主要表现在农村公路的建设质量和养护管理。
2.1.1建设质量不足
据统计，2008年底全国农村公路抽检总体质量合格率为93.5%，而我市农村公路抽检总体质量合格率为90%，低于全国平均水平3.5个百分点。目前，全市总体质量抽检合格率在93%以上的区县仅有8个，占总数的20.5%，在80%以下的区县有3个，占总数的7.7%，其余区县占总数的71.8%。[2]以上数据说明，我市农村公路工程建设质量整体水平不高，区域发展明显不平衡，差距较为明显。建设质量就像一个人的身体，如果天生不好，后天必然多病。根据“莫非定律”，如果事情有变坏的可能，不管这种可能性有多小，它总会发生。所以，农村公路一旦开始没有建好，后期养护成本必然加大，这对经济本身薄弱的西部农村无凝是雪上加霜。
2.1.2养护管理
目前，重庆市建设农村公路工作正进行的如火如荼，但是重建轻养，爱路、护路、管路意识淡薄。很多人根本没有公路养护的意识，觉得公路建设和养护都是国家交通部门的事；公路沿线的农民甚至把沥青路面等作为谷场用地，严重影响了农村公路的正常使用。
2.2养护资金
2.2.1养护资金严重不足
养护资金不足一直是农村公路养护管理的主要障碍。目前，全市农村公路总里程约10万公里，按每公里最低1.3万元养护成本计算，全市农村公路养护成本年需求资金约13亿元。虽然按照《农村公路管理养护体制改革实施意见》，对县、乡道的大中修工程分别按每年每公里7000元、3500元的标准给予了补助，对村道养护工程按每年每公里1000元的标准给予了补助，每年补助额为约2.5亿元。再加上县级财政补助，各个县的补助标准按照当地经济条件而定。但就实际养护成本的资金需求而言缺口仍然较大。2008年，从陈莉对重庆农村公路养护管理进行的研究来看，2010年，重庆市农村公路养护管理资金缺口将达到15.2亿元，尤其是大中型养护资金缺口比例较大。[3]
由于资金的严重不足，农村公路的日常养护无法得到保证，大中型养护更没有稳定的资金来源，导致农村公路常常处于失修状态。从而影响了农村公路的通车安全，也给农民的财产安全带来了隐患，阻碍了农村经济的健康可持续发展。
2.2.2资金来源机制不健全
养护资金来源中养路费占到了45%，而各级政府补助和社会资金占到55%。重庆隶属于中国西部，农村经济整体比较落后，区县财政收入极为不稳定，导致了农村公路养护资金没有稳定的来源。
2.3养护管理体制不健全
2.3.1责任分散
目前重庆市的养护管理体制是“分级负责、以县为主”，实行县道县管、乡道乡管、村道村管的管养模式。在这种管养模式下，农村公路养护的主体是政府，参与的管养机构有交通部门、公路管理部门、乡政府。在这么多部门的参与下，即使管养主体明确，但是责任却大大的分散了。村道公路基本上实行的是“一事一议”，很难保证养护资金的稳定性，常常导致农村公路处于失修状态。
2.3.2管养机构不健全
目前，重庆市的管养机构不健全，市公路局虽然设有公路养护部门，但是其工作主要是对农村公路养护管理资金的补助。区县的公路管理部门没有专业的农村公路养护管理人员，乡镇没有对应的农村公路养护机构，导致农村公路养护工作常常得不到保证。
2.3.3路政管理不足
一方面是农村公路法规制度不健全，我国现行《公路法》和《公路路政管理条例》等法规文件未涵盖村级公路，通村公路管理缺乏法律依据；另一方面是路政执法人员不足，执法强度不够，经常有超载超限的车辆在农村公路上行驶，加剧了农村公路的损害，使农村公路得不到有效的保护。
3重庆市农村公路养护管理策略
3.1 加强农村公路养护管理意识
3.1.1政府主导
政府首先应该认识到农村公路养护管理的重要性，并引领全市人民重视农村公路养护管理。例如，可以制定一些农村公路管理养护的相关法规和政策。
3.1.2宣传教育
目前，沿线的人民群众没有意识到农村公路养护的重要性。为了提高他们对农村公路养护管理的意识，应该加强宣传和教育。尤其是在经济比较落后的山村，更应该加强宣传教育。通过宣传教育，让人民群众自觉的加入到农村公路养护管理的队伍之中。
3.1.3重视建设质量
建设质量不足是加大农村公路养护管理难度的又一主要原因。政府应该加强农村公路质量管理，提高一线作业人员的质量责任意识，切实改善工程质量，不为农村公路的养护管理留下隐患。
由于沥青路面施工较复杂，且造价较高，而水泥混凝土路面施工简单，造价低，所以建议农村公路多选择水泥混凝土路面。在施工简单、造价较低的情况下，有助于提高农村公路的建设质量。
3.2建立完善的养护管理资金机制
农村公路养护管理资金不足是阻碍农村公路养护管理的主要障碍。目前，重庆市的农村公路养护资金机制不健全，笔者从以下几个方面建议。
3.2.1建立良好的资金补助体系
建立良好的资金补助体系：交通部、市政府、区县三级补助为主，乡镇补助为辅。（1）交通部应严格执行国办发[2005]49号文件，补助标准不得低于文件规定；（2）市政府每年可以安排一定比例的财政收入补助农村公路；（3）区县政府可以建立专项财政补助资金；（4）有能力的乡镇可以设立一定的农村公路养护费资金。
3.2.2管理利用好汽车养路费
各种车辆的养路费是农村公路养护管理资金的一个重要来源，所以必须管理好这部分资金，并对其进行有效的利用。区县交管部门应重视养路费的管理和利用，养路费总收入的80%以上都应该用于农村公路养护（国办发[2005]49号文件）。
3.2.3募集社会资金
社会资金分为两部分：个人捐资和企业捐资。政府应该鼓励公路沿线的企业捐资，并给捐资企业适当的优惠政策，如：适当减少公路沿线的广告费；赋予企业公路冠名权等。
3.2.4适当收取农民公路养护费
收取农民一定的公路养护费，并且这部分资金应全部用于村道的养护管理。重庆的农村面积比较大，村道多且里程长，如果只依靠前面提到的几项资金，很难保证村道的养护管理工作的正常进行。农民公路养护费收取的不宜太多，人均每年根据养护情况收取20-50元。农民公路养护费的收入不仅可以解决一部分养护资金，还可以通过收取此项费用提高广大农民爱路、护路意识。
3.2.5加强养护资金的会计核算
各级政府可以设立农村公路养护资金会计核算处，编制农村公路养护资金使用账目，并对农村公路养护资金进行审查和核算，对使用不合理的资金应进行追究责任。
3.3建立完善的农村公路养护管理体制
3.3.1强化主体、明确责任
在多部门参与农村公路养护管理的时候，应该明确养护管理责任。区县政府是农村公路养护管理的主体，应该和各部门协商好，进一步明确农村公路养护管理责任。从目前经验来看，可以从以下几个方面做好农村公路养护管理。（1）不同路段不同方式：乡、村道采取分段承包的方式往往会却得好的养护效果；县道采用委托管理，县道的公路等级一般比较高，对养护需求较大和要求较高，往往投入的资金较多，则宜采用委托管理。根据陈莉对农村公路养护管理的研究来看，委托管理模式是养护管理效果最好的模式。（2）推进农村公路养护市场化:鼓励成立农村公路养护公司，交通部门通过招投标的方式把养护权交给养护公司。养护市场的发展需要政府和全社会的努力，一旦养护市场完善，管理和养护就分开了，这样更有利于农村公路的养护管理。[4]
3.3.2建立完善的考核体系
市、区县、乡、村都应分别建立一定的考核标准，每个季度考核一次，年终再集体考核一次，对养护较好的责任主体应表扬奖励，对那些养护不到位的责任主体应通报批评。
3.3.3加强路政管理
区县路政管理机构负责县、乡道的管理工作，乡镇路政管理机构负责乡道和村道的管理。路政管理机构应定时、不定点的抽检农村公路的使用情况，对于违规车辆应严肃处理，确保农村公路的正常使用。[5]
3.3.4提高养护人员专业知识
县政府可以组织农村公路养护人员的专业知识培训，提高养护人员的自身素质和养护技术。政府应积极引进农村公路养护新技术，并对养护人员进行新技术培训。提高养护人员的专业水平是确保农村公路养护的又一保障。
4.结语
农村公路的养护管理是保证农村公路健康可持续发展的必有之路，管理养护好农村公路是建设社会主义新农村的重要手段。重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区，在“十二五”规划开初之年，笔者通过走访调查和文献研究，对目前重庆市农村公路养护管理中存在的问题进行了研究并提出了相关建议。