北京地铁四号线PPP运作案例研究

1 引言
为在北京市轨道交通领域引入社会投资，提高建设和运营水平，自2001年起笔者率先在国内开始研究以PPP模式，吸引社会投资者投资、建设、运营地铁新线项目的具体方案。经过深入的调查研究，结合北京地铁建设规划特点，决定以北京地铁4号线为试点，并聘请国内外顾问公司成立了4号线PPP项目组。自2002年以来，笔者领导该项目组，按照2003年底北京市政府明确的轨道交通项目中政府投资与社会投资7：3基础比例的政策精神，及颁布的《北京市城市基础设施特许经营条例》，编制了《北京地铁四号线PPP运作报告》，初步确定了运作方案。经过各方努力，与社会投资者于2005年2月签署原则协议，并于2006年4月签署正式协议，前后共历时4年多。
在推动地铁4号线PPP运作过程中，笔者深感作为一项与公众利益密切相关、经济技术因素非常复杂的系统工程，轨道交通项目PPP运作方案得以有效实施的一个基本前提就是要具有良好的，与之配套的社会、法律和经济环境。而这恰恰又是我们工作中的一个难点，综观国外类似项目也概莫除外。例如，伦敦地铁PPP方案实施前曾经过4～5年的社会大讨论。鉴于此，笔者现将北京地铁4号线PPP项目整理成一个案例。广大读者通过案例研究，能深入了解方案设计的思想及具体运作内容。希望借此能为4号线PPP项目下一步的具体实施，创造一个良好的社会环境，为中国未来的轨道交通项目PPP运作奠定坚实的基础。
2 北京地铁4号线项目介绍
地铁4号线的线路自马草河北岸起偏向东，之后线路向西转向北，经由北京南站后，偏西北方向行进，逐步转向北，进入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大街、宣武门外大街、宣武门内大街、西单北大街、西四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口；转向西，沿西直门内大街、西直门外大街至首都体育馆后转向北，沿中关村大街至清华西门，向西经圆明园、颐和园、北宫门后向北至龙背村。正线长度28.65公里，共设地铁车站24座，线路穿越丰台、宣武、西城、海淀4个行政区。是北京市轨道交通线网中的骨干线路和南北交通的大动脉。该项目已于2003年底开工，将于2009年正式通车运营。
该项目已经国家发改委批准立项（批准文件文号发改投资[2003] 600号），《北京地铁四号线可行性研究报告》（以下简称“可研报告”）已经国家发改委批准。地铁4号线项目总投资额为153亿元人民币。
3 PPP方案基本结构
根据北京地铁4号线初步设计概算，北京地铁4号线项目总投资约153亿元。按建设责任主体，将北京地铁4号线全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%，由已成立的4号线公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。
4号线项目竣工验收后，特许公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。
特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。



分析：如图2所示项目结构之所以如此设计，是因为地铁4号线原计划要求在2008年奥运会之前竣工[1]，为此在PPP运作过程中，为保证工期4号线的土建部分已经开工，社会投资者已经无法参与A部分建设；另外，国外类似项目中土建部分也通常由政府负责。把一个完整的工程项目在物理上划分成两部分造成的主要问题，就是建设过程中出现了两个业主。A、B部分工程的界面衔接和建设期工程管理的协调机制设计工作非常具有挑战性。鉴于4号线公司已将A部分工程的建设管理委托给北京市轨道交通建设管理公司（以下简称“建管公司”），所以，我们在项目实施过程中倾向于未来特许公司也能将B部分的建设管理工作委托给建管公司[2]。
4 PPP项目基本经济技术指标
（1）项目总投资：约46亿元。
（2）项目建设内容：车辆、通信、信号、供电、空调通风、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统，以及车辆段、停车场中的机电设备。
（3）建设标准：根据经批准的《北京地铁四号线工程可行性研究报告》以下简称《可研报告》和初步设计文件制定。
(4）工期：计划2007年底竣工，2009年9月正式通车试运营。
(5）客流量预测：根据《可研报告》客流预测结果，初期（2010年）为71万人次/工作日，近期（2015年）为82万人次/工作日，远期（2034年）为99万人次/工作日。
(6）根据国际客流预测机构香港弘达顾问有限公司（以下简称“MVA公司”）的客流预测结果，初期（2010年）为58.8万人次/工作日，近期（2015年）为81.8万人次/工作日，远期（2034年）为88.4万人次/工作日。
分析：在上述结构下，特许期内特许公司的主要收入就是4号线客流产生的票款收入。在传统投融资体制下，为使项目可批，轨道交通可行性研究报告中的客流量测算得往往过于乐观。为使客流量的预测更加科学客观，并能被广大社会投资者认同，我们专门聘请了国际上著名的客流预测机构MVA公司，对4号线专门作了一份独立的专业预测报告。
5 特许期限
特许期分为建设期和特许经营期。建设期从《特许协议》正式签订后至正式开始试运营前一日；特许经营期分为试运营期和正式运营期，自试运营日起，特许经营期为30年。
分析：特许期的确定主要考虑到轨道交通项目所具有的投资大、回收期长的特点，根据财务模型计算投资回收期并考虑一定合理的盈利年限。
6 特许权的终止和处理
（1）特许期届满，特许权终止。
（2）发生市政府或特许公司严重违约事件，守约方有权提出终止。如果因市政府严重违约导致《特许协议》终止，市政府将以合理的价格收购B部分项目设施，并给予特许公司相应补偿；如果因特许公司严重违约事件导致《特许协议》终止，市政府根据《特许协议》规定折价收购B部分的项目设施。
（3）如果市政府因公共利益的需要终止《特许协议》，市政府将以合理价格收购B部分项目设施，并给予特许公司合理补偿。
（4）因不可抗力事件导致双方无法履行《特许协议》且无法就继续履行《特许协议》达成一致，任何一方有权提出终止。政府将以合理价格收购B部分项目设施。
（5）如果客流持续3年低于认可的预测客流的一定比例，导致特许公司无法维持正常经营，且双方无法就如何继续履行《特许协议》达成一致意见，《特许协议》终止。市政府将根据《特许协议》的规定按市场公允价格回购B部分项目资产，但特许公司应自行承担前3年的经营亏损。
分析：之所以给社会投资者设计一个退出机制，主要考虑到轨道交通的公益性，在投资者无法盈利的情况下，为保证正常系统安全运行，政府有义务介入以保证公众的基本利益不受损害。
7 投资经营者应当具备的条件、选择方式和特许公司的组建
7.1 投资经营者应具备的条件
（1）在境内外依法注册的独立的法人实体,或者由多个法人实体组成的联合体；
（2）拥有投资、建设和运营轨道交通项目的经验和业绩；
（3）资信情况良好，拥有运作本项目所需的财务实力；
（4）具有良好的声誉，在法律方面无重大的不良记录。
7.2投资经营者的选择
通过竞争性谈判的方式选择投资经营者。

7.3特许公司的组建
特许公司的组建必须符合适用法律和实施方案的要求。如果特许公司是内资企业，根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》[国发（1996）35号文件]规定，资本金比例应不低于总投资的35％；如果特许公司是外商投资企业，遵守《国家工商行政管理局关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》的规定，且中方投资者占有的权益不应小于51％。资本金以外的部分由特许公司通过融资解决。在正式签署《特许协议》之前，特许公司应签署有关融资协议。
分析：轨道交通的行业特点加上30年的特许经营期，使得政府在选择社会投资者时格外谨慎。之所以采用竞争性谈判的方式确定投资者，是考虑到项目极强的专业性，虽经过多次招商但正式表示投资意向的投资者非常有限，很难满足招投标的要求。另外，资本金比例的要求，将直接影响社会投资者的股权投资回报率。
8 投资回报测算
8.1 测算条件
（1）客流数据：依据MVA公司的《北京地铁四号线客流和收入预测报告》（以下简称《客流报告》）中的各运营年度客流量、客流结构等基础客流数据。
（2）平均人次票价收入水平：根据《客流报告》预测数据和预期票价结构，以2004年价格水平测算，运营起始年平均人次票价收入水平为3.34元；考虑工资、物价上涨等因素，以试运营开始年的价格水平测算，预计运营起始年平均人次票价收入水平为3.91元，之后各年度平均人次票价收入水平根据MVA公司预测的4号线客流量及平均运距等测算。
（3）总投资：46亿元。
（4）运营成本：主要包括人工成本、电费、维修费和管理费等，以2004年价格水平计算。
（5）折旧：按国家规定的设备使用年限和其他相关标准计提折旧。
（6）财务费用：总投资中贷款部分约30.8亿元，贷款期为25年，利率暂按年利率5.76%计算，等额还本付息。
（7）税收：客运服务收入缴纳3％的营业税，商业经营收入交纳5％的营业税。企业所得税暂按15％优惠税率计算，免缴3％的地方所得税。
8.2 投资回报
特许公司通过获取客运服务票款收入和商业经营收入收回投资后实现合理的投资回报。
根据测算，本项目的全投资内部收益率（即IRR）约7%～8%，股权内部收益率约10％，投资回收期16年。
8.3 租金
4号线公司向特许公司收取A部分租赁资产的租金，用于A部分资产的还本付息。租金将作为分担客流风险和调节运营收益的手段：当4号线实际客流低于预测客流一定比例时，4号线公司减免特许公司应支付的租金；当实际客流高于预测客流一定比例时，4号线公司提高特许公司应支付的租金。租金是谈判的重要标的，具体支付方案将通过竞争性谈判在《资产租赁协议》中最终确定。
分析：财务测算的基本假设就是社会投资者会引进先进的运营管理效率，所以财务模型中所用的经营成本大大低于《可行性研究报告》数据，参考央行现行基准利率水平，财务费用的假设也比较激进。平均人次票价的确定通过多次跟北京市发改委收费处沟通，充分考虑了北京居民的经济承受能力。票价是项目实施的前提条件，只有先确定票价政策，投资者才能对项目进行评估。
投资回报参考的是国内基础设施项目的平均回报水平，该水平低于国外同类项目的收益率[3]，在国内升息预期不断强化的背景下，这一水平对项目实施还是存在一定难度的。租金方案比较灵活，它其实是政府调节特许公司的客流风险和收益的一种手段。
9 市政府在《特许协议》下的权利和义务
9.1 市政府的权利
（1）制定4号线项目B部分的建设标准（包括设计、施工和验收标准），在《特许协议》中予以明确。
（2）建设期内，根据需要或法律变更情况对已确定的B部分建设标准进行修改或变更。
（3）根据《特许协议》规定的B部分建设标准，对工程的建设进度、质量进行监督和检查。
（4）监督4号线项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告。
（5）制定试运营期和正式运营期的运营标准，在《特许协议》中予以明确。特许期内，根据法律变更对运营标准进行变更。
（6）根据有关价格法律法规，制定和颁布四号线的运营票价，监督特许公司执行。
（7）要求特许公司报告项目建设、运营相关信息。
（8）在发生《特许协议》约定的紧急事件时，统一调度、临时接管或征用4号线的项目设施。
（9）特许期满，无偿取得特许公司B部分项目设施的所有权。
（10）如果发生特许公司一般违约的情况，要求特许公司纠正违约、向特许公司收取违约金或采取《特许协议》规定的其他措施。
9.2 市政府的义务
（1）根据《特许协议》，为特许公司投资、设计、建设和运营4号线项目设施提供支持条件。
（2）确保4号线A部分建设任务按规定的建设标准按时完成。
（3）协调特许公司和其他线路的运营商建立按乘坐里程进行收入分配的分账机制及相关配套办法。
（4）因政府要求或法律变更导致特许公司建设或运营成本增加时，给予特许公司合理补偿。
分析：市政府有关部门将与PPP公司签订《特许协议》，明确在建设期内政府将支持4号线公司确保土建部分按时按质完工，并按制定的标准、监管措施监督PPP公司进行机电设备部分的建设；明确政府部门在运营期的地铁票价定价、调价政策，并采取支持轨道交通发展的公共交通政策，同时按有关运营和安全标准对PPP公司进行监管。在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府拥有介入权，以保护公共利益。如果PPP公司违反《特许协议》规定的义务，市政府有权采取包括收回特许权在内的制裁措施。
10 特许公司在《特许协议》下的权利和义务
10.1 特许公司的权利
（1）在特许期内投资、建设和运营地铁4号线的独家权利。
（2）根据《特许协议》的规定，为B部分建设融资的目的，将B部分资产和项目收益权向贷款银行进行抵押或质押的权利。
（3）根据《特许协议》和《资产租赁协议》的规定，获得A部分资产的使用权；利用4号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入；根据需要将客运服务中的辅助性工作委托给第三方。
（4）根据《特许协议》规定，在项目设施范围内（不包括地上部分），在遵守相关适用法律，特别是运营安全规定的前提下，直接或委托他人从事广告、通信等商业经营，取得相关收益。
（5）根据有关规定，有偿使用北京市轨道交通指挥中心（TCC）和自动售检票系统清算管理中心(ACC)等轨道交通运营公用设施。
（6）因市政府要求或法律变更导致特许公司投资或运营成本增加时，根据《特许协议》约定获得补偿。
（7）在市政府违反《特许协议》情况下，根据《特许协议》约定获得补偿或赔偿。
（8）特许期结束后，如市政府继续采用特许经营方式选择经营者，特许公司享有在同等条件下的优先权。
10.2 特许公司的义务
（1）筹集B部分建设所需的全部资金，按照《特许协议》的规定保证建设资金按时到位。
（2）按照适用法律和《特许协议》规定的工期和建设标准，完成4号线项目B部分的建设任务，具体包括：
第一，采用先进的建设管理模式，组织建设施工和设备采购安装调试；
第二，按照《特许协议》规定的建设协调和争议解决机制，与4号线公司建立有效的工作机制，确保A部分和B部分建设工作的协调进行。
（3）按适用法律和《特许协议》的规定购买B部分建设期保险。
（4）执行因市政府要求或法律变更导致的B部分建设标准的变更。
（5）在4号线公司的配合下，组织和完成4号线项目的试运行；及时组织竣工验收，保证4号线按期开始试运营。
（6）在试运营期内，逐步达到规定的运营标准。试运营期最长不超过2年。
（7）在正式运营期内，按照《特许协议》及适用法律（包括相关行业办法、规章等）规定的运营标准，保持充分的客运服务能力，不间断地提供客运服务。未经市政府同意，不得将客运服务中的主要工作委托给第三方。
（8）执行因法律变更导致的运营标准的变更。
（9）按照《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》的规定，建立安全管理系统、制定和实施安全演习计划、制订应急处理预案等措施，保证地铁的安全运营；在项目设施内从事商业经营时，遵守相关的安全规定。