淮河“流域机构”处境尴尬

在中国现行的水资源和水环境分割管理的体制之下，环保和水利两大部门若不携手合作，治理水污染会难上加难

　　“十五”已经落幕，淮河流域11年水污染治理未能画上圆满句号。

　　始于1994年的一轮淮河流域水污染治理是以“水体还清”为基点的。

　　2003年国务院批复实施《淮河流域水污染防治“十五”计划》(2001-2005)，该计划加入了南水北调东线工程水质要求的内容，设定的总体目标是到2005年将COD(化学耗氧量)和氨氮入河总量分别控制在46.6万吨/年和9.1万吨/年，淮河干流水质稳定达到《地表水环境质量标准》(GHZB1-1999)的III类(见表4)，淮河具有使用功能的主要支流水质要求达到Ⅳ类，南水北调东线输水干线水质要求达到III类，进入输水线路的主要河流水质要求达到III类水标准。目前来看，这个规划目标显然是落空了。

　　2004年10月24日，国家环保总局受国务院委托，分别与沿淮四省签订了“淮河流域水污染防治工作目标责任书”(见表3)，执行期限是2005-2010年，自2006年起每年第一季度要对上一年度《责任书》的执行情况进行考核，并将考核结果上报国务院，由此看来“十一五”期间的目标还是要完成《淮河流域水污染防治“十五”计划》。

　　2005年4月1日，新华网的一篇稿件，报道了水利部淮河水利委员会完成的一项工作——提出了中国“第一个流域限制排污总量意见”，建议将淮河流域主要污染物COD和氨氮的入河排放总量分别控制在38.2万吨/年和2.66万吨/年。此后，国家环保总局对整件事情提出质疑时摆出了水利部之前提交的另一套数据，COD和氨氮分别是40.0万吨/年和3.28万吨/年。

　　对此水利部水资源司副司长程晓冰解释说，一套是流域限制排污总量意见，另一套是审定的流域纳污能力，“限排意见”之所以低于“纳污能力”，主要是考虑到今后的一些发展，不能把环境容量用满，这个总量控制目标若能实现，淮河水肯定能变清，只是水利部门不好说这个目标何时能实现。

　　不可信的数据

　　淮河流域的水污染治理是以1993年作为基准年起步的，当初的水污染防治规划是国家环保局和水利部共同编制的，确定的起跑线是COD150.14万吨，由此往下削减到2000年要求达到36.8万吨。

　　2005年4月28日，淮河流域水资源保护局副局长程绪水向记者回忆道：“当时要做整个流域的规划，我们只有169个城镇的入河排污量，所以就把150万吨作为整个流域的排污量提供给了国家环保局，1998年之后我们就有了完整的资料。2000年COD入河排放量，我们实测的结果若按169个城镇计算是84.03万吨，按188个城镇计算是94.71万吨 。”

　　国家环保总局2001年6月15日提交给国务院的《 关于淮河流域水污染防治工作情况的报告》中，并没有用水利部门的实测数据，而是采纳了沿淮四省上报的数据。

　　翻开《中国环境年鉴》2001年卷第178页：“据4省汇报和监测数据表明，2000年全流域COD入河总量为40万吨，离《淮河规划》确定的36.8万吨的目标还有3.2万吨的差距。其中：河南省12.68万吨(规划目标为12.74万吨)，完成削减任务；安徽省12.42万吨(规划目标7.7万吨)，尚有4.72万吨的削减任务。”山东省和江苏省完成削减任务。

　　当年媒体对淮河变清是怎样报道的呢？《中国环境报》2000年12月23日第二版的一篇报道说，“按照规划，2000年底淮河水体要实现变清……目前淮河水质明显改善，规划目标基本实现。”另据《人民日报》2001年2月1日题为《淮河治污启示录》的报道，“辩证看待淮河变清”的小标题之下称“经过沿淮四省的艰苦努力，淮河变清的目标已经基本实现，这是不可否认的事实。”

　　但记者后来了解到，掌握2000年实测数据的水利部门并不这么认为，水利部甚至拒签了国家环保总局提交给国务院的那份报告。程副局长说：“我们流域机构认为四个省报的量是太低了，不符合实际情况，当时淮河水也没有变清，这个总量怎么会削减到那么低，这是非常不可信的数据。”

　　后来到了编制《淮河流域水污染防治“十五”计划》的时候，国家环保总局把数据“改”了，2000年全流域COD入河总量一下子从39.98万吨变成了81.2万吨(见表2)。当年只有安徽省上报自己没有完成削减任务，到了编制“十五”计划的时候，也还是只有安徽省依旧维持了原来上报的数据，但其他三省的数据一下子都变大了(见表2)。如果国家环保总局当年上报的那些数据算数的话，那淮河流域的水污染治理早在“九五”结束的时候基本上就算大功告成了。

　　没法说是水利部对还是环保总局对

　　若将环保部门和水利部门各自提供的2000年和2003年的数据相比较，COD年入河总量的数据确实存在洗蟛钜?见表1)，国家环保总局提供的两个数据分别是81.2万吨和71.2万吨，表明流域污染物入河总量有所“削减”，而水利部提供的两个数据分别是94.7万吨和123.2万吨，表明流域污染物入河排放总量有所“反弹”。

　　全国人大环资委委员何少苓说，2004年“我们环资委去做执法检查的时候发现了这个数据的问题，笼统地讲，你没法说是水利部对还是国家环保总局对，那么到底是什么原因，我认为国家环保总局的污控司理应来张罗这件事，可是一直到现在都没见到行动，其实两个部门应该摒弃前嫌，为了国家的利益坐下来好好地寻找一下原因，因为水利部公布的数据和国家环保总局公布的数据在总量上差别很大，那么这个照道理有一个监测方法的问题，还有监测网的控制是不是控制得很清楚，资料的来源在哪里，这些都要非常清晰才对”。

　　程副局长则说，“重复计算绝对是不可能有的，监测入河排污量是水利部门的职责，环保部门主要负责工业企业污染源排放量的监测，至于环保部门以何种方式测得“入河量”我们不得而知，因为入河排污量的监测需要水质水量同步监测，而且都还要取得监测资质，水利部门在整个淮河流域有966个入河排污口监测点，是以城镇为单元进行监测的，这项监测工作早在20世纪90年代初就开展了，每个城镇有多少入河排污口都进行过调查，每年每个入河排污口都要一一监测。”

　　“我们的数据都是实测的，”程副局长说，“工业企业的排污口是环保部门在监测，水利部门是不能够去监测的，但是如果企业排污口是直接入河的，水利部门就可以去测，每年我们测下来之后就发现，直接入河的工业企业的排污口有将近一半都是超标排放。”

　　程副局长说：“过去我们两家的数据在一起也沟通过，水质指标基本上是一致的。关键是环保部门后来也搞了一个‘入河量’，也对入河口进行监测了，监测‘入河量’必须要水质水量同步监测，而且水质水量监测都要持证上岗的，否则获取的数据是没有法律效力的。我觉得只要两家坐在一起沟通一下，这些问题都可以解决。”曾经主持编制淮河流域水污染防治规划的专家夏青认为，客观地讲入河排污量还是水利部门掌握得更全面一些。

闸坝的是非功过

　　发源于桐柏山的淮河全长1000公里，流域总面积27万平方公里，是中国人口最稠密的流域，人均水资源占有量仅为全国的五分之一左右，主要仰仗流域内修建的大小闸坝拦蓄6至9月丰水期的水来补枯水期的水资源短缺。

　　环保总局从环保的角度认为：淮河流域水资源开发利用程度过高，闸坝林立，水体自净能力减弱，汛前腾库时容易引发水污染事故；淮河流域的水资源被几千个闸坝分割控制，水量积流调控能力极弱，要么不放水，要放水全是污水；目前淮河流域共有大中型水库(闸坝)5300多座，正常的生态基流不足。

　　程副局长说：“我们不是说不承认这些水利工程是造成了一定的影响，修建这些闸坝对生态肯定会造成影响，关键是怎么来看待这个影响。如果淮河流域没有这些水库和闸坝的话，到了枯水期淮河纯粹就是一条干河。正因为有了这些水利工程拦蓄了这么多水，所以生产生活用水才得到了保障，很可惜的是大量超标排污把这些宝贵的水资源都污染了。

　　程副局长解释道，闸坝大都是解放初期修建的，那时候为什么没有这些污染问题。随着经济社会的发展造成了污染，不是说不应该发展，而是要在发展的过程中把环境污染问题解决掉。

　　程副局长认为，造成污染的问题，根本的原因还是岸上的污染源没有控制住，淮河流域的水资源承受不了目前的这种排污强度，排污量实在太大了，淮河流域的水污染对闸坝的腐蚀很厉害，水泥混凝土的坝体都被腐蚀掉了，经常要重新修补，闸门由原来每10年变成每5年就要更换一次，水体遭受污染的严重程度就可想而知了。根据实测结果，他讲了一串数字试图说明淮河流域水污染情况的严峻性，淮河流域多年来年平均地表径流量是595亿立方米，目前每年排向淮河的污水排放量约为45亿吨，污水与清水的大致比例是1:13，就是1份污水用13份清水稀释下来的水还是污水。

　　为了配合水污染防治工作，水利部门从上世纪90年代初就开展了水闸调度工作，为了防止污水团的形成，尝试过各种水闸调度措施，但是并未挡住2004年的特大污水团在淮河干流的形成。

　　程副局长说：“水闸防污调度工作难度很大，也是牺牲了地方的一些利益。目前水闸调度主要是针对淮河支流，要求尽可能小流量下泄，这样带来了另外一个问题，淮河干流的污染重了。2005年淮河干流的污染比往年都要重，主要原因是支流的污水在不停往下流，有人说由过去的‘急性中毒’变成‘慢性中毒’了。所以对水闸防污调度工作我们没有过多地去宣传。”

　　姜局长说：“谈到这个事的时候，我希望一定不要忘了还有1.7亿人和两亿亩耕地，都是靠着这些水利工程在活命。哪个老百姓也不会让你拆闸坝，有极个别闸坝边上的老百姓让你拆，但是需要用水的老百姓也不会同意，这是一个非常复杂的事情。”

　　走出“就污染治理污染”的误区

　　淮河流域经过十多年的治理，环保部门认为工业污染物已不是主要的了，生活污染物是主要的。姜局长说：“我们跟环保部门的观点不是特别一样，如果过多强调生活和农业面源污染，就可能掩盖了主要矛盾，解决淮河水污染问题还是要抓工业污染这个主要矛盾，当然生活污染和农业的面源污染也要抓。”

　　在他们看来，生活污水问题相对来说要好解决一些，关键是要把污水管道铺设好，真正能够到达污水处理厂。农业的面源污染在枯水季节实际上是进不了河的，没有水没有雨无法进河。但是工业企业就难说了，晚上排白天排，非常难控制。

　　淮河流域的水污染防治工作关系到沿淮人民的身体健康和生活水平的提高，关系到淮河流域经济社会的可持续发展，还关系到南水北调东线工程的水质安全。在中国现行的水资源和水环境分割管理的体制之下，环保和水利两大部门若不携手合作则是难上加难，进入“十一五”之后的淮河治污，环保和水利两大部门未来若能精诚合作，淮河流域的水污染治理必将会翻开新的篇章。