发布于：2007-06-04 09:42:04
来自：水利工程/水文与水资源工程
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进入21世纪以来，全球范围内的各种突发事件不断发生，一系列事实告诉人们，危机随时可能发生，在没有充分的心理准备和完善的应对机制的情况下，突发事件可能会导致灾难。如何应对危机，建立紧急情况下迅速而有效的应对机制，已经成为当今世界任何一个政府亟待研究和解决的新课题。
水安全是关系到经济发展、社会稳定和生态安全的大事。我国在整治江河，防治洪水，抵御干旱，保障供水等方面进行了卓有成效的建设和管理，建立了一系列正常情况下的管理体制和非常情况下的应对机制，大大提高了水利对我国粮食、饮水、经济、生态与环境等方面的安全保障能力。但是，随着社会的发展，特别是随着各种突发事件发生发展出现了新的态势，水安全面临新的威胁，水危机管理面临新的问题。
一、用新视角看待水危机管理
水危机是指自然灾害和社会与经济异常或突发事件发生时，对正常的水供给或水灾害防御秩序造成威胁的一种形势。看待水危机的视角不同，建立的应对机制与作出的决策将大不相同。
为研究方便，将水危机划分为直接水危机与间接水危机。
直接水危机是指突发事件对水安全直接造成的威胁或危害，包括天灾和人祸。天灾也称自然危机，如暴雨、山洪、干旱、台风、地震、泥石流等自然力直接破坏水供给与防御的稳定，使生命财产受到威胁或危害。这种自然危机虽然是不可抗拒的，但因有自然规律可循，一般是可预报的。人祸也称人为危机，指人的主观行为直接给水安全造成的威胁或危害，如水污染、人为水工程破坏等。人为危机被看作直接水危机，是因为这些人为突发事件与水直接相关，具有相对固定的行为主体，如工厂向河道、水库排污，水库周边的炸鱼事件等，水管理部门根据以往的管理经验可以预见并采取相应的防护措施。
间接水危机是指那些表面上看起来与水无关的突发事件对水安全间接造成的威胁或危害，主要是指人祸，如战争、疾病、恐怖活动、爆炸、罢工、游行等其他政治或经济突发事件给水安全造成的威胁或危害。如２００３年的“非典型性肺炎”疫情带来的疫区水质问题，特别是定点收治“非典型性肺炎”病人的医院污水排放与处理问题等。这种表面上与水无关的突发事件一般是不可预见的，随机性很大，水管理部门无法根据以往的管理经验来判断其发生的规律性。
可见，直接水危机与间接水危机有如下的主要区别：
①从造成的原因看，直接水危机是由与水直接相关的事件诱发的，间接水危机是由与水间接相关的事件诱发的。
②从规律性看，直接水危机一般有规律可循，可以根据频率分析或积累的管理经验进行预报预测；而间接水危机无规律可循，偶然性极大，无法预报预测。
③从发生的频率和数量上看，直接水危机是多发的、大量的，间接水危机是偶发的、少量的。
用新的视角看待水危机管理，就是不但要重视直接水危机问题，还要重视间接水危机问题。水是人类生存和社会发展的必要条件，没有水安全，就没有社会的可持续发展。因此，无论直接水危机还是间接水危机，从对保障人身健康、经济建设、生态环境和社会稳定的意义上讲是同等重要的。特别是在开放的、经济全球化的世界里，任何一个突发的事件，都可能在更大的范围内造成政治影响或经济损失。事实上，由于突发事件的偶然性和危害性更大的特点，间接水危机带来的不良后果可能会超过直接水危机，并且，人们在心理上和社会舆论上能够接受并已习惯了洪水、干旱等直接水危机带来的侵害，而对其他突发事件带来的间接水危机问题，因没有足够的心理准备，可能会对政府和主管部门产生消极态度。
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所谓全方位，是指在水危机管理的构成、过程和要素三个方面都要体现全方位的思想。
１．水危机管理构成应包括直接水危机和间接水危机两个方面
直接水危机管理已有相当的基础。长期以来，我们对直接水危机问题的认识、研究与防御比较充分，有相应的法律法规和管理体制和运行机制，也有紧急情况下的应对措施，如紧急干旱期水量调度方案，紧急汛情或旱情情况下的应对预案，水工程保护和水污染防治措施等。当前的主要任务是要用先进的危机管理意识，进一步完善已有的直接水危机管理体制与机制。
对间接水危机管理，过去研究的不多，对那些表面上与水无关的突发事件可能给水量、水质和水工程安全带来危机的认识、研究与防御措施尚不充分。因此，在构建水危机管理的新框架时，间接水危机管理作为一项新任务，应当切实加以重视，列入研究日程，在今后制定水利规划、计划时，不但要考虑直接水危机管理，还要考虑间接水危机管理。水利部黄河水利委员会最近制定的黄河水量调度突发事件应急处置规定、黄河工程管理突发事件应急处理与报告制度以及黄河治污应急预案值得参考。
２．水危机管理过程应包括防、控、治三个阶段
防，是指建立水危机管理的预防体系，包括工程措施和非工程措施。工程措施，如修建水库堤防，加固病险水库，修复水毁工程和改造灌区等；非工程措施，如预案制定、预报预警、监察监测、清查隐患、预案演习、许可审批等。已经建立的工程建设管理体制和雨情、水情、工情预报系统，水质水位监测系统，取水许可审批制度等，都是这个体系中直接水危机管理的重要组成部分。但是对于间接水危机可能引起的水量供给、水质保证和水工程安全等问题的预防体系目前还没有建立，也缺乏相应的研究。
控，是指水危机问题一旦发生，能有效地控制危机影响范围和危害程度，最大限度地降低由此带来的损失，很快恢复社会稳定的应急体系，包括决策指挥、统一调配、统计报告、信息发布、社会参与、舆论宣传、快速疏散等。蓄滞洪区制度、洪泛区制度、洪水保险等是减少洪涝灾害这种直接水危机带来危害的有效控制措施。但对于间接水危机可能引起的水量调度、水质污染、水工程破坏等问题还没有相应的控制体系。
治，是指水危机问题发生后，能迅速有效地进行危机救治的应急体系。包括快速反应、指挥调度、紧急救治、预案执行等。防汛抢险已经有了比较完善的机制，其他直接水危机如紧急旱情的救治等还需要进一步完善；间接水危机的快速处理，如运输有毒液体车辆肇事造成河流污染等，还需要深入研究并建立紧急情况下的应对机制。
３．水危机管理应包括信息、决策、协调和保障四个要素
信息的可靠性、及时性与透明度在水危机管理中占有极其重要的地位。应当建立政府主导的信息统计报告制度和发布制度，建立准确、及时、公开透明的信息沟通渠道，避免或减少小道消息传播带来的社会恐慌，维护政府在民众中的良好形象。直接水危机管理已经建立了一些信息沟通制度，如紧急防汛期公布制度，水资源公报和水质公报等。今后，应当研究建立间接水危机管理的信息沟通制度，同时进一步完善直接水危机管理中其他方面的信息采集、处理与公开制度。
决策是水危机管理成败的关键。危机事件的迅速演变特点要求决策必须快速果断。这取决于领导集团对信息的掌握和对未来发展趋势的预测。直接水危机事件，如汛期洪峰流量到来，水库要不要开闸放水，已经有相当多的管理经验供决策者参考。但是对于其他突发事件造成的间接水危机来说，由于其多变性的特点，目前还没有甚至也无法积累这方面的经验。因此，应对间接水危机的快速决策就显得更为困难。但是，危机的高度不确定性和事件迅速演变的特点，决定了有决策总比没有决策要好，早决策比晚决策好。能否快速果断地做出决策，还取决于决策者对处理水危机事件的责任感。一个负责任的政府，必须负责任地、快速果断地做出决策，以使危机迅速得到处理，将损失降至最低。
协调是水危机管理的致命环节。水涉及各行各业、千家万户，水危机管理不可能由一个部门完成。特别是在危机发生后，必须要有一个强有力的协调机构来统一协调和调度有关部门和社会各方面的力量来共同抵御危机，包括资金、人力、物资、交通、通信等。这方面已经有可以借鉴的经验，如防汛抗旱指挥机构，应对“非典”的协调机构是典型的危机协调机构。应当抓紧研究建立间接水危机管理的协调机构，并完善其他直接水危机管理的协调机构。
保障在水危机管理中贯穿于防、控、治三个阶段，必须建立一整套的、科学的、行之有效的保障体系，包括组织领导体系，法律法规体系，信息采集与发布系统，财力物力筹集与调度系统，技术储备与应用系统，专业队伍培训系统及与公众沟通对话系统等。
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