关于对伊犁河谷水土保持预防监督的思考

全面优化、综合治理、预防为主、管护优先
——关于对伊犁河谷水土保持预防监督的思考

一、自然概况
伊犁河谷地处欧亚大陆腹地的中心，属于干旱半干旱地理区域。东南北三面高山环绕，西面敞开，中间夹有天山山脉分支，形成“四山三谷一盆地及伊犁河谷平原”独特的地形地貌，可以接纳大西洋水域西风带的暖湿气流。这使当地降水量相对较多，且随海拔高程增加而增量，形成一面纳流三面产水的水网体系，山多水多，气候相对湿润，呈现高山森林茂密，植被发育及草原辽阔的自然景观。
伊犁河谷年均降水205.8－512.1mm，并随着地形由西向东逐渐升高而加大，年蒸发量1410－1887mm，平均气温7.4-9.1℃，土壤类型主要有灌耕土、灰钙土、粟钙土、黑钙土等，土壤有机质含量较高，十分有利于农、林、牧业的生产。
二、人为造成水土流失的表现
近年来，随着经济的迅速发展和城镇化建设速度的加快，伊犁河谷的开发建设项目日趋增多，尤其是工业生产的发展和人们掠夺性经营方式以及对森林草原的乱伐滥垦和超载过牧，致使伊犁河谷的水土流失明显加剧，甚至近年来整个河谷的生态环境呈现劣变的趋势。具体表现在：
1.开发建设商的水土保持意识不强。据统计，在伊犁河谷从事砖厂、煤矿、砂厂、石料场、房地产以及旅游等开发建设的单位和个人有500余家，相应造成的水土流失时有发生，主要表现在随意开山采石、剥山皮、挖基建房、取土烧砖、乱堆砂石料、修公路等。例如建窑制砖需大量挖山取土，而废土、弃石因点多面广，而疏于实施水保措施；开山采石剥掉山皮，损毁植被，尾砂堆积，管理粗放。在旧城改造和开发区的建设中，造成水土流失的现象也十分普遍，砖、瓦、灰、沙、石、渣等随意占压路面，随地撒卸，经常可见大雨天淤泥浊水沿街漫流，阻塞下水道。
2.砍伐林木严重。据统计分析，伊犁河谷50年代有天然林466万亩（其中山区森林面积369亩，河谷次生林97万亩），长期由于虫害鼠患，乱砍滥伐或破坏，到80年代减少114.8万亩（其中山区森林面积减少52.7万亩，河谷次生林面积减少61.5万亩），到2000年，现存天然林仅为320万亩，减少的面积占原天然林面积的31.3％，尤其是河谷次生林破坏得尤为严重。
3.草场过度放牧。伊犁河流域有着辽阔而丰富的天然草场，但是四季分布不均，夏草场较多，冬草场较少，而冬秋草场较紧张。据有关统计资料表明，60年代初流域内有天然草场面积5843万亩，到2002年底为5390万亩，减少了7.8%。而流域内1985年标准畜年末存栏847.55万头，2000年为1290万头，增长了52.2%。丰美的夏牧场是畜牧业的放牧地，长期以来由于超载过牧和灌溉草场建设滞后以及降水量减少，致使草原退化严重，现在产草量较50年代夏草场平均下降28.5％，春秋草场下降45％，致使2000年天然草场超载103.6万头。
4.灌溉管理粗放。多年来伊犁河谷经济相对不发达，人的思想相对落后，农田、草场大水漫灌、串灌、灌地跑水的情况比比皆是，导致部分良田形成横七竖八的小沟，肥沃水土大量流失。如在巩乃斯南岸大渠灌区，近年因干渠管理不善和灌溉不当导致自阿勒玛勒乡以下自东向西侵蚀出6条沟，沟深10－16米，沟宽30－50米不等，长5公里，造成1000万m3土壤流失；在北岸大渠，因人为扒口取水，在干渠54＋000桩号处造成毁渠冲田“事件”，导致该处以下干渠10余年断水的历史，损失惨重。
三、 人为造成水土流失的成因
1.观念陈旧、认识不足
水土资源破坏容易治理难，人们可以在几天之内砍光一片森林，开垦几面山坡，而恢复其原貌，控制由此引起的水土流失，至少要花十几年、几十年时间。长期以来，由于人们思想观念陈旧，对林草植被涵养水源、防风固沙的特性知之甚少，导致开发建设商对水土保持认识不足，更有开发商业主错误认为“城市内没有什么水土流失”。这种观念和认识是非常危险的。
2.行政干预、执法不严
1991年6月29日，《中华人民共和国水土保持法》颁布实施，2000年6月，新疆维吾尔自治区人民政府关于新政发（2000）45号文《自治区水土保持两费收缴使用管理暂行规定》出台，理应对造成水土流失的单位或个人的违法行为有章可循并依法论处，但在实际中依然存在行政干预和执法不严，且在一定程度上还比较严重，特别是对从事房地产开发、旅游开发等经营性建设项目，在执法中遇到的阻力更大。
3.素质不高、管理不善
随着水保治理工作的开展，监督管理也就成为重中之重。伊犁属于少数民族地区，位于祖国西部边陲，面对复杂的地形和偏远的地理位置，现有的技术管理人才严重不足，素质不高，再加上交通工具有限，这使预防监督管理工作难上加难。
4.规划滞后、盲目预防
科学规划，有的放矢是水土保持预防监督的前提。长期以来，伊犁河流域的水土保持预防监督规划滞后，这使水土保持预防监督显得比较盲目，有“摸着石头过河”的感觉。有个别县市编制的水土保持预防规划还处于宏观调控状态，实际操作起来还有一定的困难。
四、水土保持预防监督的策略
1.更新观念、提高认识
首先应在思想上提高认识，改变几十年来受经费投资影响而形成的“重治轻防”的思想。必须做到“三分治理，七分管护”，全面贯彻落实《水土保持法》。随着国家政策的不断完善和社会的发展，国家对生态环境建设的投入会不断增加，更显示出水土保持预防监督工作不是一朝一夕的事情，是今后相当长一段时间的工作中心和发展方向，是一项长期性的工作，必须认识到水土保持预防监督规范化建设工作不仅是自身进一步发展的前提，也是水土保持工作持续健康发展的根本保障。
2.抓住重点、严格执法
我们一定要充分发挥水保监督执法的行政性，加强与土地、环保、矿管、林业以及法院等行政管理部门的协作，严格按法律程序依法办案，抓住开发建设项目立项、环评、土地征用等关键性环节，从源头管理入手，采取先易后难，先小后大，表彰守法，打击违法，突破重点，全面推动的工作策略，坚持宣传教育与行政处罚相结合，以教育为主、处罚为辅，文明执法，并对不理解和不支持的企业经营者，要做耐心细致的解释工作，督促开发建设项目单位编报《水土保持方案》。而对于拒不履行水土保持法规政策的单位和个人必须依法严肃查处，并追究有关责任人的行政责任，扩大社会影响，树立水保执法的权威性。另一方面对地方项目资金缺口大、行政干预多的开发建设项目，水保监督机构应积极介入建设项目前期阶段，在技术上指导项目单位自行防治，搞好技术服务，根据当地实际，依法防治水土流失。
3.提高人员素质，强化综合管理
随着西部大开发的不断深入，自然资源的依法保护和合理开发利用使水土保持执法工作显得越来越重要。这就要求我们不断提高执法人员素质。因此监督人员必须依照相应制度考核任命，同时实行上岗资格制、岗位竞争制，进行目标管理量化考核，引入竞争激励机制，通过公开、公正竞争，将责任落实到人，定任务、定目标、定时间、定奖罚，增强监督人员的责任心，充分调动广大专职和兼职监督人员的积极性、能动性。同时加强监督人员的素质教育，在强化监督业务培训的同时，多渠道创造学习机会，鼓励参加各种学习、交流活动，更新知识内容，拓宽知识面，了解和掌握国家的现行政策，及时运用到管理工作实践中，提高水土保持的综合管理水平。
4.树立预防为主、管护优先思想
植被稀少是造成水土流失、生态环境恶化的根源。加快植被恢复有两种途径：一方面是人工植被，另一方面是依靠自然修复能力。多年来的水保经验证明，由于财力有限，伊犁河谷的人工植被并没从根本上改善水土流失情况，而不合理的人为活动，如过度放牧、无节制垦种又加剧了植被退化和环境恶化。在这种情况下，首先，编制科学规划，实行全面封禁管护，加强监督，创造植被生长繁衍的生存环境，依靠自然修复能力，尽快增加天然植被，减少水土流失，符合当地生态环境改善的客观需要，是一项行之有效的重大措施。其次，实行治理、开发、经营和管护“四位一体”的机制，落实人工林草及“五荒地”的使用权和经营权，将预防管护责任落实到人，教育和帮助农民合理调整畜种结构，改进饲养方式，制定必要的行政法规和乡规民约，杜绝超载滥牧。
五、结束语
伊犁河谷孕育了伊犁文明，养育了伊犁218万各族儿女，我们不能眼睁睁地给下一代留下荒山枯岭和穷山恶水。防止伊犁河谷水土流失，保护伊犁河谷生态环境是我们义不容辞的责任和使命。笔者认为：伊犁河谷水土保持预防监督必须始终围绕其生态环境治理的要求，坚持“全面优化、综合治理、预防为主、管护优先”的思路，尽一切可能的力量做好预防监督工作，切实遏制人为造成水土流失的危害，做到“地尽其用，水尽其利”，同时预防监督与扩大种草植树面积、治理山沟、改造荒漠相互促进，互得益彰。只有这样才能开创水土保持工作新局面，使伊犁河谷秀美山川更加美好。