关于水土保持法有关问题的探讨

《中华人民共和国水土保持法》自颁布实施以来，在水土保持生态环境建设领域取得了巨大的成就。但是，随着经济社会的发展，特别是在实践中，我们发现水土保持法还面临着不少拯待解决的矛盾和复杂问题，或者说随着水土保持工作的发展，有的内容有必要进行完善和修订，此文对有关几个问题作点探讨。
1、关于水土保持设施补偿的问题。首先，现行的水土保持法规文件规定的补偿是指对损坏水土保持设施的需要给予补偿，即一般的简单的物——物补偿，并且以损坏面积和恢复同等工程的造价作为补偿的标准或计算的标准。水利部在《关于水土保持设施解释问题的批复》中指出“水土保持设施是指具有防治水土流失功能的一切设施的总称”，所称的补偿是指“对损毁或侵占水土保持设施所造成的水土保持功能的丧失或降低所必须给予的补偿”。这是法律赋予的一项有权解释，未上升为法律条文，在实践中往往引起相对人的争议。在项目建设和生产过程中不可避免的会损毁和改变原有地貌、植被、工程等，补偿确应是一种功能的补偿，是因开发建设造成的蓄水保土功能下降和削弱，打破了原有的水土保持生态环境平衡的补偿。从国家整体来看，这部分设施的水土保持功能受到了损害或降低，国家从其它地方加大或恢复总功能；从空间上看，有些开发建设项目如修路占压的地面和基础设施占地等不能就地恢复水土保持设施及其功能，该地区的水土保持功能和效益也会下降，征收水土保持设施补偿费的目的，是用这笔经费在异地进行治理，以恢复和增加整体的水土保持功能，使其平衡不致下降。加之建设过程中的水土流失治理有个过程，一般的大型工程项目都有3-5年建设期，必然造成一定时间内的水土流失，水土流失的补偿应是无疑的。在水土保持法的修订过程中，只有将较完整的解释正式上升为法律条文，才能解决实践中出现的问题。其次，不同的水土保持设施，其具有的防治水土流失的功能也不尽相同，如相同面积的草地和林地，具有的防治水土流失的功能不相同，其损坏后补偿的标准也应有所不同，即使相同面积的疏幼林和成熟林，具有的防治水土流失的功能也不尺相同，其损坏后补偿的标准也应有所不同。在水土保持法的修订过程中，只有制定水土保持设施基础功能标准和相应的损坏补偿标准，在实践中才能对损坏的水土保持设施予以合理的补偿。
2、关于执法主体问题。现行水保法将水土保持监督执法的权力赋予水行政主管部门，而水土保持法实施条例又以法律授权的方式规定地方人民政府根据当地实际情况设立的水土保持监督机构可以行使水保法和条例规定的水行政主管部门对水土保持监督执法的职权，在一般情况下，水保监督机构往往作为当地水行政主管部门的下设单位出现，二者有行政隶属关系，因此，无论是谁行使水保持法职权，二者并无矛盾和纠份，在执法主体上尚能保持一致。但在有些地方，水土保持机构往往由政府单独另设，与地方水行政主管部门相互独立并无隶属关系，则按法律条例的规定，对同一管理事项出现了两个执法主体，在实践中“依法打架”的事项时有发生，问题常常难以得到解决。建议在水土保持法的修订中对执法主体问题加以具体和明确规定。
3、关于平原水保、城市水保的问题。在现行的水土保持法律法规中，许多有关水保的禁止性规定和义务性规定都是针对山区、丘陵区和风沙区而言，传统的水保理论也认为水土流失由于存在剥蚀、转运、沉积的过程，一般都发生在有一定坡度的地方，平原地区由于没有相应的的坡度，一般不存在水土流失问题。同样，城市范围内由于基础设施较好，一般认为也不存在水土流失问题。但在实践中，随着社会经济的发展，平原、城市由于自身所具有的优越地理环境，经济发展速度要远远快于山区、丘陵区和风沙区，在平原、城市区域范围内、各种开发建设项目兴建频繁，在开发过程中，扰动地表、破坏植被、占压地面情况严重，流失的土、石随雨水淤塞沟渠，阻塞排水通道，遇暴雨极易造成泥石流、洪涝灾害等，水土流失造成的损失有时比山区、丘陵区和风沙区要大得多和严重的多。再则从地域概念上讲，丘陵中的平原有时没有明确的界限。水土保持是一门年轻的科学，随着经济社会的发展，水土保持学科也在不断的发展、壮大和日益完善，把平原水保、城市水保纳入水土保持的法制轨道，是水土保持法修订应有的内容。
4、关于行政干预问题。随着经济快速发展和改革开放不断深入进行，各种开发建设项目日益增加。建设资金多数是靠引资和自筹，经费比较紧张，在此情况下，有些地方领导滥用权力，无视各种法律法规，组织召开有关部门协调会，要求有部门免除开发建设单位项目必经程序和应交的规费，为行政执法和收费设置障碍和阻力；也有一些地方政府领导为了上项目、招商引资搞政绩，发展地方经济，不惜以牺牲生态环境为代价，以“重点工程、指挥长工程”为借口，阻扰水行政主管部门的监督执法和“两费”征收，以权代法，以权压法，这种现象在各地比较普遍。在水土保持法的修订过程中，可设置较严厉的罚则对此类问题予以约束。
5、关于与其它部门法律法规相接近和相冲突的问题。水土保持是一门综合性的学科，涉及农、林、水、环保、土地等行业和部门，各部门相关规定对其都有涉及，如尾沙坝问题，环保、土地、安全监督、水保等部门对其都有具体的管理规定，对开发建设项目废弃的土地复垦、植被恢复问题，水土保持法律法规对其有明确的规定，国务院土地复垦条例对其也有具体的规定。这类问题与国家立法程序有关，在立法过程中，各部法律草案都是由各行业、各部门最先提出的，提交人大立法委员会讨论、修改并予以审议、通过。再如林业部门对疏林地、宜林地的外延扩大等，都出于部门和行业的考虑，导致了法律的交叉和冲突。在水土保持法的修订过程中，我们要紧紧把握住自己的行业阵地和管理职权，该争取的要争取，该收回的要收回。
6、关于水土流失基础标准问题。在现行的水土保持监督执法过程中，水土流失只有学理、学术和行业定义和解释，而没有法律明文规定。水土保持行政主管部门与相对人在认定水土流失一事上意见常常相左，不利于对水土流失事实的认定和监督执法对水土保持法的贯彻执行。在《水土保持法》修订过程中，法律总则中应对“水土流失”的定义作出比较明确、完备的法律规定，同时，现行的水土流失基础标准主要采用土壤容许流失量标准，范围较狭窄，在水土保持法颁布初期，采用该标准有利于水土保持法的顺利贯彻执行。但该标准也有一个很大的缺陷，即没有将“水”的允许流失量也包含进去；对人为活动所导致的“水”的破坏和损失这一块没有涉及。随着以水资源的可持续利用支撑经济社会可持续发展观念的提出 ，有关水的损失和破坏所导致的土地生产力的下降、丧失和破坏这类问题将会日益严重和突出 ，水土流失基础标准的修改制定也应与时俱进，体现出基础标准应有的、完整的含义，并具有较强的可操作性。
7、关于水保方案问题。现行的水土保持法律法规规定，开发建设项目水保方案只有经过水行政主管部门同意后，计划才能立项，环保、建设等部门才能进行相关审批，但在实际工作中，许多部门从自身利益出发，并不遵守水土保持法的此类相关规定，因没有明确的法律责任制约，水土保持报审制度和“三同时”制度显现出滞后性或难以落到实处。建议在《水土保持法》修订过程中，增加对此类问题相应的法律责任和具体罚则，以增强实践中的可操作性。