特许经营梦碎：“躺赢”项目的安全感也在消失吗

特许经营梦碎：“躺赢”项目的安全感也在消失吗

1.引言：裸泳时刻

2026年初，中国环保行业，特别是以水务为代表的特许经营领域，正站在一个历史性的十字路口。距离被誉为“新机制”的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函〔2023〕115号)出台已满两年，而旨在解决存量问题的《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》(国办函〔2025〕84号)也已落地。然而，政策的顶层设计与基层的执行现实之间，正横亘着巨大的鸿沟。从E20环境平台统计的201家上市环境公司应收账款接近3500亿元，到多家行业龙头企业在各地遭遇的“保底水量”违约风波，一场关于债务、信用与生存的博弈正在政府与社会资本之间激烈展开。这不再是那个依靠“跑马圈地”就能获得高额回报的黄金时代。在地方财力缩水与宏观经济承压的双重背景下，中国环保特许经营正在经历一场惨烈的“价值重估”。

2.债务“堰塞湖”——从“欠费”到“赖账”的异化

“现在最大的问题就是钱。根子上是财政没钱。”某龙头水务公司X先生的这句话，道出了整个行业的焦虑核心。

（1）触目惊心的账单

 

根据E20环境平台传播中心的统计数据，截至2024年底，201家环境上市公司应收账款总额接近3500亿元，平均每家企业背负17.4亿元的“白条”。更令人担忧的是，到了2025年8月，这一规模并未缩减，反而比上年年底增长了10%。

X先生无奈地指出：“真正的痛点在于，逾期应收账款已经占到了营收的50%-70%。”对于许多项目公司(SPV)而言，如果连续一年收不到钱，应收账款在账面上就已经沦为“不良资产”，这类公司早已失去自主造血能力，全靠母公司的融资能力持续输血在“硬扛”续命。另外一家水务公司的高管Y先生也苦笑着说：“现在有些地方政府已经不讲武德。”

（2）花样百出的“借口”

欠费的理由在各地层出不穷。多位高管透露，最常见的借口是“水量倒挂”——由于进水量不足，政府只愿意按比例付费。更有甚者，将“按效付费”异化为拖延付款的工具。

“有些地方政府没钱也没理由，就是拖。”X先生提到，在一些水环境治理项目中，工程明明已经具备决算条件，但政府为了规避支付责任，故意拖延竣工验收，导致项目长期无法转入商业运营(COD)，企业只能计提应收账款，却拿不到真金白银。

（3）根源：事权与财力的错配

北京万库信息咨询有限公司总法律顾问刘敬霞一针见血地指出，政府欠费并非特许经营模式本身的缺陷，而是“地方事权”与“财力”不匹配的必然结果。在土地财政枯竭、化债压力巨大的背景下，环保支出往往被视为“可延后”的选项。“供水是生命线，无论如何都要保;但污水处理在极端财政压力下，可能被视为‘锦上添花’的非必需项。”另外一家龙头水务公司高管F先生的这一论断，精准戳中了环保行业在政府财政支付优先级排序中的尴尬处境。

3.合同保卫战——“保底水量”的存废之争

在债务危机之下，自80年代外资特许经营进入中国开始一直支撑BOT模式的基石条款——“保底水量”，正在遭受前所未有的冲击。

（1）违约的逻辑与反逻辑

“保底水量”的设立初衷，并非为了让企业“躺赚”。北京万库信息咨询有限公司总法律顾问刘敬霞解释道，“因为基础设施项目建设投资成本高、融资规模大、绝大多数都是项目融资方式，项目的收费来源单一、价格受制于政府定价，为了保障还本付息、覆盖运营成本、维持服务能力，通常会测算设定一个基本的水量标准，乘以相应单价，大致能够覆盖住这些成本，确保项目长期可持续运营，其实并未对收益兜底。而且一般都不超过产能利用率或设计水量的60%，过去都是政府先设定项目处理能力规模，企业来投标，所以也就没有决定项目需求量的话语权。”

 

然而，在当前的审计风暴和合规压力下，许多地方政府将其视为“涉嫌隐性债务”的违规条款，要求一刀切取消。“这完全是对生产经营和政策理解的偏差问题。”X先生反驳道，即便一滴水不处理，资产的折旧摊销、银行还本付息和人员成本依然发生，政府自己投资的水厂一样面临这些成本。如果取消保底，逻辑上就必须转换为“固定成本+变动成本”的两部制水价。

刘敬霞指出：实践中，当实际水量低于保底水量时，政府并非全额买单，而是仅需为未达到的水量缺口支付固定成本，并不支付可变成本。这些固定成本不随水量变化而改变，典型构成如厂房或管网租金、人员基本工资、年度大修基金、贷款本息等刚性支出，与实际运营负荷无关，无论是否处理水，企业都必须支出。对于随水量变化而增减的成本，如污水处理的药剂费、电费、污泥处置费等与实际处理的水量直接挂钩的弹性支出，是用多少、确认多少，政府并不支付。在产能利用率不充分的情况下，企业可能没有收益，甚至是赔本的。基本水量的保障，对支付而言避免了为“未实际处理的水量”  支付不必要的可变成本，降低结算压力，体现公平性;对项目投资方而言，保障了固定成本的适当覆盖，这是项目生存的核心，可变成本则按实际服务量收取，不额外获利;对项目而言，避免建成后无“水”可以处理而产能闲置“晒太阳”，有利于合理平衡双方利益，适当分担风险，减少争议，确保项目可持续运营。”刘敬霞如是分析。

 

（2）“新老划断”的艰难博弈

根据PPP新机制(115号文)的要求，新项目确实不再适用“保底量”，要求企业自担市场风险。但矛盾的焦点在于存量项目。

“法不溯及既往，合同应该信守。”刘敬霞律师强调，对于老项目，强行取消保底涉嫌违约。但在实操中，面对强势的地方政府，企业往往被迫妥协。

F先生提出了一个务实的谈判策略：企业可以接受取消保底，但前提是政府必须清偿历史欠费，并重新核定水价，以使企业能够回收投资。“不能以此为借口单方面违约。”然而，现实往往更残酷。很多地方政府既想取消保底，又不愿提高水价，甚至利用审计结果“压价”。X先生无奈地表示：“财政部门往往一刀切，不跟你讲道理。企业最怕的是即便降价了，最后该欠的还是欠。”

4.政策的“救命稻草”?——84号文与化债实操

就在行业陷入绝望之际，2025年发布的“国办函〔2025〕84号”文被视为存量PPP项目的“救命稻草”之一。北京财指南总经理徐向东表达了较为积极的看法。

（1）专项债置换：从“禁区”到“破冰”

 

84号文的核心突破，在于“开了个口子”，允许使用地方政府专项债券、中央预算内投资补助、超长期特别国债等资金，来置换社会资本方垫付的建设成本。

“这标志着PPP从纯粹的市场融资回归到政府信用担保的范畴。”徐向东认为，这是当前环保和基建企业摆脱坏账、回收回款的唯一指望。在此之前，专项债与PPP被视为两条平行线，互不兼容。

 

（2）三种“解套”路径

在实操层面，内蒙古、山东、河南等地已经开始了试点，徐向东梳理了三种主要的置换路径：

存量债务置换(化债逻辑)：将PPP项目欠款确认为企业欠款，发行“解决企业欠款”类别的专项债进行偿还。

资产回购与提前终止(置换逻辑)：政府发行专项债，买断社会资本的投入。如果全额买断，项目即提前终止，资产划归政府或当地国企;如果部分买断，企业可降低杠杆继续运营。

建设资金补缺：对于烂尾或资金链断裂的在建PPP项目，允许专项债直接注入。

（3）“打折偿还”的潜规则与新突破

然而，“解套”是有代价的。几家龙头企业正在经历一种痛苦的“债务重组”。徐向东透露，行业内普遍出现了“打折收债”的现象。例如，政府欠付5000万，当地国企或AMC(资产管理公司)可能提出以8折(4000万)收购债权，给企业现金流，企业为了止损只能接受。刘敬霞律师提出的构想颇具突破性：可否借鉴当年四大资产管理公司处置银行不良资产的成熟模式，构建一套适配环保行业的应收账款盘活机制?具体而言，由政策性银行出面，从环保运营企业手中批量受让其对地方政府的污水处理费应收账款债权，并迅速向环保企业完成资金兑付。这一操作既能让环保运营企业快速回笼被长期占用的现金流，剥离沉重的难以收回的债权包袱，实现  “轻装上阵”、专注核心运营;又能让政策性银行以市场化、法治化的方式深度参与盘活实体经济，将沉淀的债权资产转化为激活行业活力的  “活水”。而政策性银行持有的对地方政府的债权，则可通过国家层面的专项政策统筹化解，或是以 “时间换空间”  的策略，静待地方经济形势向好、财政实力改善后，由地方政府逐步分期偿还。

这无疑是一举多得的创新突破路径——对环保企业而言，破解了现金流紧绷的生存困境;对地方政府而言，缓解了即时财政支付压力;对政策性银行而言，拓展了服务实体经济的新场景;更能让整个环保行业从“死水一潭”的困局中挣脱出来，重新焕发持续经营的生机与活力。

5. 延期与涨价——看起来很美，做起来很难

面对欠费，除了化债，行业内还探讨了“延长特许经营期”和“提高水价”两种自救手段。但从各方反馈来看，这两条路都布满荆棘。

1.延期：以时间换空间的幻觉?

84号文鼓励“适当延长合作期限”。但在X先生看来，这往往是政府的“缓兵之计”。“延期只适用于特许经营期在10年内到期的项目。如果还剩20年，你再延10年，通过折现计算出的现值很低，根本无法解决当下的巨额应收账款问题。”

刘敬霞则从法律视角，精准点出了这一机制推行过程中潜藏的多重风险。她强调，新旧机制的衔接必须严格遵循政策要求：新机制落地之前已实施的PPP项目，其收费需以财政承受能力论证结论为依据;而新机制出台之后，后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应不折不扣地按照115号文规定的新机制执行。根据115号文的明确条款，特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作;拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。由此可见，未经公开竞争程序直接延长特许经营期的操作，存在显著的法律瑕疵，其合规性与法律效力均存疑。更值得警惕的是，即使延期了，核心矛盾依旧没有解决——作为债务人的地方政府，其未来的财力如果仍然没有实质性恢复，单纯延长合作，非但不能化解现有债务压力，反而会让应收账款的规模持续累积，进一步放大项目的不确定性。“这是在赌未来，但未来谁知道呢?”

（2）涨价：触碰社会稳定的红线

水价倒挂是行业公认的顽疾。目前老百姓缴纳的污水处理费(约0.95元/吨)远不足以覆盖处理成本(特别是提标改造后)。

“某些政府有鸵鸟心态。”  X先生直言，明知提高水价(包括污水处理费)是缓解当前行业欠费的重要解决手段，但出于营商环境评估和民意压力的考量，地方政府也不情愿上调水价。X先生呼吁中央出台硬性督查机制，强制审计水价缺口，但这在短期内难以落地。

6.厂网一体化——不可能完成的任务?

“按效付费”是新机制的核心要求，而实现它的前提是“厂网一体化”(污水厂与管网的统筹)。然而，这被企业视为最大的“雷区”。

（1）管网：吞噬资金的无底洞

“管网改造是重资产、无底洞，企业投不起，地方政府也没钱。”F先生指出，相比于边界清晰的污水厂，管网涉及防洪排涝、雨污混接，维护成本极高且不可控。

 

一些行业报告也指出，虽然住建部发文鼓励“厂网一体”，但关键的付费机制——将管网运维成本纳入污水处理费——仍在探索中。目前的趋势是，企业倾向于只做“轻资产”的管网专业化运维服务，而拒绝持有管网资产。

（2）权责不清的风险

X先生担心的是考核和运营风险。“管网底数不清是最大障碍。如果政府在没摸清管网底数和问题的情况下，一味让企业承担管网运营并考核进水浓度，企业又对管网建设改造缺乏干预权，一旦出现雨污混接等导致浓度下降，企业将面临巨额考核扣费和处罚，存在扯不清的风险。”

7.大洗牌——央企退潮与地方进击

在上述多重压力下，中国环保行业的竞争格局再一次发生剧变。

国退民进?不，是“央退地进”徐向东观察到，一些央企由于盈利压力和战略调整，正在从部分环保领域收缩或退出。“未来的趋势是资产回流到具有地域协同效应的当地国企平台。”这些地方平台(如城投、水投)虽然技术能力不如专业公司，但它们与地方政府有着天然的“血缘关系”，在解决欠费、协调资源方面更具优势。

 

（1）龙头企业的战略转型

面对存量时代的内卷，北控、首创等龙头企业已经放弃了规模扩张的幻想，它们也务实地采用了下面一些转型方式。

 

资产轻量化：出售重资产，转为提供专业运营服务。?

比如北控水务最近两年多来出售了：广西贵港和平南县垃圾焚烧发电项目、淮安市水利勘测设计研究院有限公司70%股权?、南京市政院99.172%股权?、贵州环境能源交易所10%股权?。

 

技术驱动：利用AI、数字化手段降本增效。

比如在2025年的E2峰会上，首创环保和北控水务都表示：正共同经历着传统水务价值重构的阵痛，亟待与AI等新技术深度融合并实现产业化落地。双方主动拥抱时代机遇，从各自战略导向出发，在效能跃升、范式缔造等方向创新实践。

北控水务围绕“云链端”——代差化运营新范式展开，狙击污水运营痛点，实现从传统“单厂运营”向“系统化平台运营”的转型，最终提升运营效率、降低成本，并构建可持续的代差化服务能力。首创环保则以数据筑基，构建全要素数据体系，打造城市水系统智慧运营平台，并深扎环保细分场景，打造垂直领域智能体。

ToB突围：到工业领域去

F先生提到，市政污水红利已尽，未来的机会在工业废水(ToB)，那里虽然技术难度大，但企业支付意愿强，商业逻辑更纯粹。徐向东也认为，未来的机会在工业领域。

8.结语：在寒冬中寻找火种

中国环保特许经营，正在经历一场从“狂飙突进”到“极限承压”的痛苦蜕变。虽然相比PPP时代边界不清晰的水环境项目，单纯的特许经营项目还算是好的。

 

115号文试图建立理想化的“使用者付费”新世界，但84号文不得不面对满目疮痍的旧世界。

对于政府而言，利用专项债化解存量债务是当务之急，但这只是第一步。更深层次的改革在于理顺水价机制，完善环保产业的商品属性使用者付费、污染者付费机制，而非无限透支企业的垫资能力。

对于企业而言，“躺着赚钱”的日子一去不复返。在未来的生态位中，要么成为拥有核心技术壁垒的“专精特新”服务商，要么成为深耕区域、懂政治兼顾商业的“地方管家”。正如刘敬霞律师所言：“政策性银行接手债权，将‘债权债务处理’与‘专业运营服务’剥离，或许是盘活整个行业生命力的终极出路。”

在那之前，活下去，持有现金流，是所有玩家唯一的真理。

 

(德勤汤明旺先生对本文亦有贡献，在此感谢!)