特许经营权提前收回：补偿款成“救命钱”，也是博弈焦点

近日，两起A股上市公司环保项目特许经营权被提前收回事件引发了行业的高度关注。

7月2日，郴电国际发布公告称，郴电国际全资子公司格瑞环保向郴州市城管局申请的1亿元特许经营权终止补偿款已全额到账，加上此前已收到的4000万元和24827万元，因政府提前收回格瑞环保运营的郴州市第二、第四污水处理厂补偿款总额3.8827亿元全部兑现。据了解，两座污水处理厂特许经营协议原本应该在2064年到期。

时隔不久，7月15日，海天股份发布公告称，海天股份全资子公司天府海天因与四川天府新区农业农村局、四川天府新区管理委员会存在特许经营权合同纠纷，双方未能就赔偿金额达成一致，遂向当地人民法院提起诉讼，索赔金额2.75亿元。纠纷源于海天股份2011年获得的华阳第一污水厂二期特许经营项目被提前终止，此时剩余特许经营期约15年。

事实上，近年来，环保领域特许经营权被提前收回的现象已经不是新闻，早在几年前行业内就密集发生过类似事件并引起广泛关注。从上述两则特许经营提前终止的案例可以看出，随着政策的不断完善，特许经营权提前终止的后续流程已经越来越规范化，但落地和推进过程中，依然还存在一些困难和问题。

据不完全统计，2020年至今，全国有过公开报道的类似事件中，至少发生25起污水处理、水环境综合整治、餐厨垃圾等领域项目的特许经营权提前收回事件，其中大约60%的项目能够通过市场化回购实现平稳过渡，如：

2021年2月，马鞍山市当涂县生态环境分局终止与华骐环保控股子公司签订的当涂县污水处理站及其配套管网 PPP  项目特许经营协议，当地生态环境局向其支付欠费及返还的投资款合计人民币 3477.43 万元。

2022年11月，为了统筹管理当地水务资产，沥林镇人民政府与同济科技下属孙公司提前终止惠城区沥林污水处理厂（首期） BOT  项目特许经营权，支付回购款项5551万元。

2023年4月，台儿庄水务局为系统解决污水处理厂经常进水超标、长期拖欠水费等问题，提前收回台儿庄区4万吨污水处理厂BOT特许经营权，并向原负责企业同济科技下属孙公司支付补偿款5300万元。

2024年，环保领域特许经营项目提前终止的“风”持续刮起。尤其是污水处理领域，巴安水务的安福污水处理厂、南康污水处理厂、共青城污水处理厂等项目特许经营被先后提前终止并由政府回购；鹏鹞环保全资子公司岳阳鹏鹞的岳阳市经开区罗家坡污水处理厂一期、南津港污水处理厂等两项目的特许经营权也被提前终止，根据协议，当地政府向其支付约4.46亿元的“分手费”，里面包含特许经营权终止补偿、历史欠费及逾期利息。

中国水网持续追踪发现，近几年， 地方政府主动提前收回特许经营权并给予规范补偿的案例密集出现，这种 “ 钱货两讫 ” 式退出正成为政企解约新范式 ，企业对不能再运营的项目及时止损，获得的不仅是现金补偿，更是布局新兴业务的战略转场券。比如，上述提到的郴电国际，就在公告中提到，本次收到的污水厂项目补偿款将对公司的现金流产生积极影响，有利于公司的生产经营。

这一趋势背后，既有地方政府基于环境管理压力以及国企改革的考虑，为了更好统筹区域环境治理，做大做强地方环保集团等原因，或因为政策、市场变化等原因，对尚未到期的项目以回购方式提前解除特许经营权；也有污水处理企业迫于资金压力，提前收回投资、落袋为安的考虑。如2021年1月，万邦达为盘活资产、防范经营风险、提升主营业务发展能力等综合原因，筹划退出内蒙古乌兰察布PPP项目，项目最终被乌兰察布市集宁区政府以13.41亿元回购。

对于环保企业而言，在行业应收账款持续增加，多地甚至开始拖欠运营费的背景下，企业资金链趋紧，不少企业已经到了“悬崖边缘”，此时政府主动出手回购项目让企业得到现金流修复的喘息之机，这笔意外的现金回流不仅可立即偿付到期债务、补充运营资金，也为企业争取了重新梳理资产结构、聚焦高毛利业务的宝贵窗口。

政企“和平分手”的案例背后，是我国特许经营机制的日趋完善。特许经营协议的提前终止曾是环保行业的 "痛点"，尤其在污水处理领域，特许经营退出环节曾长期深陷  "政府违约、企业索赔" 的泥潭。

如，2021年著名的“户县桑德提前收回特许经营权案”中，西安市鄠邑区水务局以未完成提标改造及收费权质押为由，强制接管户县桑德污水处理厂并取消其特许经营权。最后双方对簿公堂，法院认定水务局虽有权处理，但未依法召开听证会，判决其行为违法。

2023年5月，北京市顺义区水务局提前收回桑德国际子公司京禹顺在顺义区污水处理厂的特许经营权，理由是污水处理规模远未达约定规模，逾期多年未进入商业运营，未提交履约保函等。对此，京禹顺方面不予认同，并将顺义区水务局一纸诉状告上法庭。

类似这样提前收回特许经营权而闹出纠纷的事件并不少见，光是桑德集团一家，就连续遭遇到陕西户县、江苏泗阳、北京顺义、陕西商洛四起事件。

E20水网固废网也曾报道过很多这样的案例，在一些案例中有政府明显可见的问题，也有个别企业不积极履约的情形。最终闹上法庭的案件，不仅让政府信用受到冲击，持续的官司纠纷也让不少环保企业负重前行。

面对层出不穷的特许经营权纠纷事件，国家层面开始出台政策，推动特许经营权的规范运营与有序退出。

2023年11月出台的PPP新机制， 要求规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作。 特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作 ；对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可申请仲裁、行政复议或提起行政、民事诉讼。

2024年，修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 进一步深化了相关规定，明确  " 政府方原因导致提前终止的，必须给予公平补偿 "，同时严禁截留挪用用户付费，对拖欠费用的责任人员追责，从源头遏制政府违约。

地方也开始出台特许经营污水处理项目补贴政策。如，北京经开区2025年出台的《污水处理特许经营项目补贴标准》 ，按处理规模设定差异化补贴梯度，将补贴支付与水质达标率、能耗指标挂钩， 推动企业从  “重建设” 转向 “重运营”，间接降低提前终止风险。

随着生态治理体系的深化改革，在政策规范力的推动下，一些地方政府正通过主动提前回购控制权，将环保资产纳入更高效的统筹管理框架，以此提升区域污水处理的系统性和专业性，实现环境治理效能的最大化。

当然，政策在推进的过程中真正落实到位，也是很大的考验。

比如上述《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中提到的“政府方原因”要如何界定？“公平补偿”是否能切实执行？前文提到的海天股份子公司与地方政府的合同纠纷案例中，一个主要争议点就是“双方未能就赔偿金额达成一致”。也就是说，在类似案例中，地方政府能够“主动买单”固然是好的，一定程度上会帮助企业缓解现金流压力，但是否实现了公平补偿，也是未来推进过程中，需要重点关注的。

对于政府提前解约引发的纠纷案件， 近日，北京万库信息咨询有限公司总法律顾问刘敬霞在接受中国水网采访时指出 ：“运营不稳定”、经常“出水不达标”这些理由都需要一定量的监测数据、充分的证据支撑才可以，偶尔“出水不达标”构不成导致提前解除特许经营协议的实质性违约条件，企业可以抗辩。

如果是特许经营者实质性违约，而且经催告后仍不纠正，甚至导致了不良后果的，政府可以取消其特许经营权，实施临时强制接管；如果接管期间没有迹象表明企业具备继续运营项目的能力，将导致政府单方行使解除权而终止特许经营协议，但通常情况下需要按照特许经营协议支付一定对价，主要是为了保障债权人利益，同时要考虑员工安置等。

那么，对于争议的焦点，双方应该如何确定补偿机制和回购价格？刘敬霞指出 ，通常要按照特许经营协议的约定来确定；约定不清或未约定的，可以参考行业管理、援引相关法规政策通过谈判进行协商确定；如果协商无法达成共识，就需要通过诉讼或约定的仲裁机制解决争议。

刘敬霞特别指出，从企业方来讲，要在最初谈判、签订特许经营协议的时候就予以明确、详细地约定，不留争议隐患；其次是在协议执行过程中对不清晰、不明确的内容或合同漏洞、前后不一致的矛盾或冲突之处进行补救约定、澄清；争议发生后也要争取进行协商。

中国水网观察认为，诸多鲜活案例反映出，从纠纷到共赢，我国特许经营退出机制已迈入制度化轨道。这一进化不仅缓解了环保企业的现金流焦虑，更深层次推动了生态治理体系的变革。尽管个别诉讼争议犹存，但补偿标准透明化、程序法定化的新规则框架，正在取代过去的无序缠斗，特许经营退出或迈入  "按规则办事" 的新阶段。