最新！专项债将用于存量房收储

2024 年 8 月 20 日 据 彭博，一位不愿具名的知情人士透露，决策层正在考虑允许地方政府利用专项债资金收购存量待售住房。如果最终落实，这将是继 6 月自然资源部等部门出台的 18 条地产去库存措施、将专项债资金使用范围扩大到收回收购存量闲置土地用于保障性住房之后，决策层再一次扩展专项债资金在去库存工作中的适用范围。

而从去年以来，一是房地产去库存，二是扩大专项债适用范围，是决策层力推的两大政策，在重磅会议或公开发言中多次提及，照此推测，允许专项债资金收购存量待售住房极有可能会在近期成行。

“去库存”是 2024 年决策层对房地产行业的最新定调， 2024 年 4 月 30 日中央政治局会议在房地产相关表述中首次提出，“统筹研究消化存量房产和优化增量住房 的政策措施”，决策层对房地产业的论断再次发生改变，定调了房地产行业工作重点转为“去库存”。

2024年5月17日全国切实做好保交房工作视频会议召开，会议提出多项重磅救市政策，被市场称为“517房地产一揽子救市新政”，“存量去库存”是其中重要内容，包括商品房和土地两个方面：  

1. 存量已建成未出售商品房去库存  

由央行设立3000亿元保障性住房再贷款支持地方国有企业收购已建成未出售的商品房，用作配售型或配租型保障性住房。  

该项保障性住房再贷款政策是由央行提供低成本再贷款资金，主要激励21家全国性银行机构按照市场化原则，向城市政府选定的地方国有企业发放贷款，支持以合理价格收购已建成未出售的商品房，用作配售型或配租型保障性住房。该项政策有以下几个要点：  

第一，保障性住房再贷款规模3000亿元，利率1.75%，期限1年，可展期4次，最长使用期限不超过5年。发放对象包括国家开发银行、政策性银行、国有商业银行、邮政储蓄银行、股份制商业银行等21家全国性银行。银行按照自主决策、风险自担原则发放贷款。人民银行按照贷款本金的60%发放再贷款，预计可带动银行贷款5000亿元。  

第二，所收购的商品房严格限定为房地产企业已建成未出售的商品房，对不同所有制房地产企业一视同仁。按照保障性住房是用于满足工薪收入群体刚性住房需求的原则，严格把握所收购商品房的户型和面积标准。  

第三，城市政府选定地方国有企业作为收购主体。该国有企业及所属集团不得涉及地方政府隐性债务，不得是地方政府融资平台，同时应具备银行授信要求和授信空间，收购后迅速配售或租赁。  

第四，自愿参与。城市政府根据当地保障性住房需求、商品房库存水平等因素，自主决定是否参与。符合保障条件的工薪群体自主选择是否参与配售或租赁。房地产企业与收购主体平等协商，自主决定是否出售。21家银行按照风险自担、商业可持续原则，自主决策是否向收购主体发放贷款。  

此外，考虑到政策的衔接，本次将2023年央行设立，用于支持济南、郑州等8个城市试点市场化批量收购存量住房、扩大租赁住房供给的租赁住房贷款支持计划也并入到保障性住房再贷款政策中，实施统一管理，政策实施至2027年年末。  

6月3日央行向21家全国性银行印发了《关于设立保障性住房再贷款有关事宜的通知》具体落实保障性住房再贷款，采取“先贷后借”模式，按季度发放。  

随后决策层召开了两次重要会议推进存量住宅收购政策在各地方的具体实施。6月12日央行在山东省济南市召开保障性住房再贷款工作推进会，调研推广前期租赁住房贷款支持计划试点经验，部署保障性住房再贷款推进工作；6月20日住建部召开收购已建成存量商品房用作保障性住房视频会议，解读政策，部署县级以上城市开展收购已建成存量商品房用作保障性住房工作。  

各地方政府也积极推进去库存政策落地，据媒体披露，截止8月中旬已有广州、杭州、苏州、郑州、福州、长沙、天津等近70个城市出台了地方政府或国企收购存量住宅用作保障房的实施细则，多城发布征集商品房用作保障性住房的公告，明确房源征集范围、条件和价格。  

7月30日中共中央政治局会议进一步强调“要落实好促进房地产市场平稳健康发展的新政策，坚持消化存量和优化增量相结合，积极支持收购存量商品房用作保障性住房，进一步做好保交房工作，加快构建房地产发展新模式。” 加大力度推动已建成存量商品房去库存，配合保交房攻坚战和“白名单”机制，防范化解房地产风险，在政策加码的情况下，下半年各地方收购存量商品房工作的速度和规模都将显著提升。  

2. 存量闲置土地去库存  

由自然资源部出台妥善处置闲置土地、盘活存量土地的政策措施，支持地方政府从实际出发，按照“以需定购”原则，按合理价格，以收回、收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量住宅用地，用于保障性住房建设。政策包括三方面内容：  

一是支持企业优化开发。主要是要消除开发建设障碍，合理免除因自然灾害、疫情导致的违约责任，允许企业按照程序合理调整规划条件和设计要求，更好地适应市场需求。  

二是促进市场流通转让。主要是发挥土地二级市场作用，支持预告登记转让和“带押过户”，鼓励转让或者合作开发。  

三是支持地方以合理价格收回土地。主要是支持地方按照“以需定购”原则，以合理价格收回闲置土地，用于保障性住房建设。允许地方采取“收回—供应”并行方式来简化程序，办理规划和供地手续，更好地提供便利化服务。  

可归纳为两条主线：一条线是严格依法处置闲置土地，另一条线是加大对存量土地盘活利用的支持力度。  

2024年6月24日自然资源部开展视频培训进行政策解读和工作部署，会上披露，自然资源部会同国家发展改革委等部门针对贯彻落实517新政，研究出台了3个方面18条措施，主要包括：  

第一，鼓励开发。消除开发建设障碍，完善规划条件和相关配套设施要求，合理调整开竣工日期，依法免除因自然灾害、疫情导致的违约责任。  

第二，促进转让。充分发挥土地二级市场作用，推进房地产用地“带押过户”，配合司法及破产处置，优化分割开发程序，支持合作开发。  

第三，规范收购收回。强调了应依法收回的情形，协商收回的可采取等价置换等方式，收回收购土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持，但要量力而行，坚决避免新增地方政府隐性债务。  

相比与517新政，18条措施主要新增三点内容：  

第一，对于有偿收回闲置土地政策进行了完善，根据《闲置土地处理办法》相关规定设置了准线：须是非企业自身原因造成闲置或者土地局部未开发，且企业无力继续开发、也难以转让的土地。若是企业原因导致超期未动工两年以上的土地，政府应依法无偿收回。  

而有偿收回闲置土地的价格标准，自然资源部拟建议，可以参照市场评估价格，也可以参照原地价款、利息及经审计的开发建设直接投入，确定补偿标准。但自然资源部同时强调，城市政府和土地使用权人要在市场化、法治化的基础上充分协商，不能简单按照市场评估价来收购，“企业该承担自身损失的就要承担损失”。  

第二，收回收购土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持。  

第三，再次强调了地方政府回购去库存的基本原则：量力而行，坚决避免新增地方政府隐性债务。

1.“土储专项债”重启。  

自然资源部18条措施率先提出了通过地方政府专项债券等资金支持收回收购存量闲置土地用于保障性住房，引起了市场广泛关注，被部分市场人士称为“土储专项债重启”。（笔者就此曾撰文解读，详情参见文章《 “土储专项债”重启？ 》）  

专项债资金支持地方政府回购存量土地是专项债资金使用范围的扩大，还是土储专项债的重启，对此市场意见仍存在分歧，毕竟此处的“地方政府回购存量土地”与传统意义上的土储有很大的不同，回购的存量土地都是已出让的“熟地”，而传统意义上的土储涉及的是未被征收和一级开发的“生地”。  

但抛开理论争议，在目前房地产市场供求关系已经发生决定性逆转的大环境下，传统的土储制度也有必要做出适时调整，以往的土储主要是针对增量扩张的市场环境，现在的土储需要面对存量盘活为主的新土地市场。  

现在地方政府普遍面临财政收支平衡和偿债压力，地方政府很难筹措到足够的资金去实施去库存的工作，以专项债资金支持地方政府购回存量土地，打通土地再盘活利用的关节，从而加快土地收入回笼也是当务之急。并且这也符合决策层自去年以来一再强调的扩大专项债适用范围的政策意图，使专项债能够被用于最急需的地方，提高专项债形成实物工作量的速度，提高使用的效率。  

2. 专项债收购存量商品房  

6月自然资源部18条措施将专项债使用范围扩展到收回收购存量闲置土地用于保障性住房，对于各地正在积极展开的收购存量商品房有着很好的示范作用。收购存量商品房比起收回存量闲置土地可更直接的加速商品房去库存，缓解房企的资金链压力，促进房地产领域风险化解，实现软着陆，因此是目前决策层主力推动的核心政策。但尽管相关部门和地方政府认真贯彻积极响应，在第一时间推进政策落实，但近2个多月的实施成果看来，国企收购未售新房的推进节奏仍没有达到决策层的预期，真正发布征集公告的城市远远少于出台实施细则的城市，对房地产市场纾困的作用非常有限，因此决策层才会在7月30日政治局会议中再次强调，加大政策力度。  

国企收购最大的问题是回报率低于融资成本，在用于保租房时尤为突出，这一问题在2023年推行租赁住房贷款支持计划试点时就已显露。  

据媒体披露，实施一年半左右的1000亿租赁住房贷款支持计划实际只落地了200多亿，资金投放速度远未达到预期。媒体向有关专家咨询原因，主要是由于房地产市场下行周期下，房租收益也呈下降趋势，整体回报率不高，据查询8个试点城市的平均租金收益率在2%左右，而租赁住房贷款支持计划中，商业银行贷款利率原则上不超过3%，银行“先贷后借、季度发放”，符合要求的贷款本金可100%获得央行支持，成本利率约1.75%，低于资金收益率，租金收益率与融资成本倒挂，除融资成本租赁企业还要支付改造、日常运营、设施维护等多项成本，很难做到保本运营，因此难以激发相关企业的参与积极性。  

在地产行业下行压力无法根本扭转的市场环境下，收益率与融资成本倒挂问题将长期存在，根据中指监测数据，2023年50个重点城市的租金房价比平均值为2.1%，一线城市平均租金回报率仅有1.4%，而使用保障房再贷款（再贷款利率为1.75%）的情况下，考虑商业银行贷款利率上浮，则国企收购的资金成本大约在3%左右，叠加运营成本，同样做不到保本经营。  

除了收益率倒挂，国企收购还涉及到其他方面难题：  

（1）供需错配问题。目前房企库存压力大的城市主要是三、四线甚至更低能级的市县，这些市县人口流入少，保障房需求反而相对有限，收购规模不需要很大；人口流入多、保障房需求相对强烈一线和核心二线城市，市场库存水平反而相对不算高，收购规模可能不会太大。而且可作为保障房的房屋对户型、面积、区位都有一定的要求，面积来说一般为配租型70平米、配售型不超过120平米，主力为90平米，与开发商库存中积压最多最需要去化的房屋类型未必契合，具备收购条件的房屋数量并不多。  

（2）收购价格问题。无论是用于配租还是配售的房源，政府收购的价格一定要比同品质、同地段商品房低，才能满足保障性住房“保本微利”的政策要求，实现资金平衡，在这种情况下，打折收购不可避免，但打折到什么程度房企才愿意出售，目前双方还在博弈，这大大影响了政策实施的进度。  

目前各地方都在探索估算的方式，例如：惠州、桂林、南宁是以同地段保障房重置价格为参考上限（土地划拨成本和建安成本加不超过5%的利润）；西安、福州以同区位商品房价格5折左右推算；杭州临安是以不超过周边房源、车位的评估价作为最高限价；广州增城采用的是成本法估价，原则上为“土地成本+建安成本”；重庆以收益法进行测算，由测算基础价和市场价的加权平均值(分别为60%和40%)两部分构成。  

交易双方对价格的认定也有一定的分歧，尤其是对土地成本的认定，政府一般以划拨成本计算，开发商一般以招拍挂成本计算，其中的差额巨大。  

据央行7月25日公布的结构性货币政策工具使用情况数据显示，截至6月底保障性住房再贷款还剩余121亿元，而据彭博行业研究称，现有包括3000亿保障性住房再贷款在内的5800亿人民币房地产救市资金只动用了约8%。  

（3）资金问题。  

目前可用于保障性住房建设的主要资金渠道有：PSL政策性银行支持、利用3000亿保障性住房再贷款撬动商业银行贷款、住房租赁基金、财政资金支持、国有企业自筹、开发贷款、专项债（可用于保障性住房建设和收购存量闲置土地）、保障性租赁住房REITs 等。除了财政性资金支持外，最低成本的渠道应该就是专项债资金了，鉴于上述分析，即便是准财政性资金的保障性住房再贷款仍可能出现收益成本倒挂情况，决策层如果要加速收购存量商品房政策的实施，最有效的应该就是将专项债资金使用范围扩大到收购存量商品房用于保障性住房筹集。不过2024年专项债发行额度至8月已完成大半，今年内专项债资金支持收购存量商品房的力度可能比较有限。  

根据保障性住房筹集规划，"十四五"期间全国计划筹集建设配租型保障房870万套（间），截至2023年9月已完成508万套（间），完成进度达58%，配租型保障房剩余建设目标或在362万套（间）左右；配售型保障房则是各地自行规划，2024年初全国各地方设定的年度配售型保障房筹集目标平均约为2023年住宅商品房成交套数比例10%上下，其中一线城市北京、上海、广州、深圳高于平均水平，2024年配售型保障房筹集目标占2023年商品房住宅比例分别为15%、7%、14%、33%，均为一万套。可见2024年规划规模需要的资金量还是比较大的。  

各融资渠道中财政及准财政资金部分：保障房财政资金支持参考2020-2022年历史决算数据，一般财政资金投向保障性住房建设在7000亿元左右；保障性住房再贷款可撬动银行贷款5000亿左右；PSL政策性银行支持三大工程2023年12月、2024年1月新增5000亿元，只有一部分会分配到保障性住房建设。专项债资金投入保障性住房建设比例，参考2020-2023年历史数据约为15%推测，2024年政府工作报告安排专项债新增限额为3.9万亿，可投入保障性住房建设资金额度约为5850亿元。  

目前为止专项债资金支持保障性住房建设主要还是通过项目建设投资的方式，6月才允许用于收购存量闲置土地用于保障房建设，允许收购存量商品房还需要决策层确认，从2024年剩余专项债额度来看，截止8月9日已发行3.3万亿专项债，还剩0.6万亿余额，因此如果在今年内确认实施专项债资金支持收购存量土地和商品房政策，即便理想状态剩余专项债额度全部投向收储存量土地和商品房，也只有0.6万亿。