高校基建项目审计探析

随着我国高等教育事业的迅速发展，招生规模不断扩大，高等院校相继新建分校或改扩建、修缮、装配化改造提升。目前，高等院校基本建设资金来源主要为政府投资，因此加大对重大基建项目审计监督力度，提高高等院校资金使用效益就尤为重要。笔者结合近年来高等院校经济责任审计工作实际，总结分析高等院校基建项目存在的主要问题和审计应关注的重点内容，对加强高等院校基建项目管理提出对策及建议。

一、高校基建项目审计发现的主要问题

近年来，审计机关在高等院校主要领导人员经济责任审计中聚焦权力规范运行，紧盯投资大、工期长的建设项目，加大招投标等情况审计力度，助推高等院校基建领域有序发展，办学基础条件持续改善。审计过程中发现，由于对法律法规认识理解不到位，管理意识淡薄、责任意识不强等原因，存在一些问题。主要表现形式如下：

（一）基本建设立项审批不规范。一是基本建设项目立项程序不到位，违规建设。二是基本建设项目未按规定编制初步设计概算，或初步设计概算未经相关部门审批。三是审批程序不符合规定。四是工程超概算严重，实际动态概算超过原批准动态概算10%，未按规定将其概算调整报原概算审批单位批准。

（二）基建项目招投标管理不规范。一是办公楼（教研楼）、学生公寓及附属用房建设等限额以上工程项目，未按规定进行公开招投标，直接发包给相关工程公司实施。二是校园基础设施维修改造等项目，人为分解成多个标段，自行发包或分包给不同企业实施，未履行招投标手续。三是将零星工程发包给不具备相应资质的施工单位实施。四是将不具备资格预审条件的工程项目，违规实行资格预审，限制、排斥潜在投标人等。

（三）建设工程合同管理不规范。一是在签订中标合同时，随意变更招标文件中材料价差等相应条款，导致参照依据不一致，结算价相差甚远。二是未严格按照工程进度及合同要求支付工程款，超合同支付或长期拖欠施工单位工程款。三是违规进行工程变更和合同外工程建设。四是合同签订要素不全，具体落款时间不详，履行期限不明。

（四）工程质量、费用结算等方面管理不到位。一是工程施工变更管理台账不完整、现场记录不全、无签复完整的工程变更联系单、签证单。二是已投入使用的教学楼、学生公寓等项目未通过消防验收。三是教学实训楼、宿舍楼等建设工程项目管理不规范，跟踪审计滞后，作用发挥不到位。四是擅自改变建设标准和项目投资，造成招标、设计、监理及结算审计等建设成本增加。五是已交付使用的建设项目长期未办理竣工验收和竣工财务决算，也未结转固定资产。六是对基本建设项目监管不到位，造成工程最短延期达1年以上。

二、高校基建项目审计应关注的重点

高等院校基建项目属于民生工程，投资体量大、社会关注度高，是审计重点监督领域。

（一）基建项目的立项审批情况。科学编制规划、严格执行立项等审批程序，是项目管理的前提基础。一是通过查阅立项文件、可行性研究报告及批复、“三证一书”、用地预审意见等资料，审查学校是否在取得以上审批手续后开工建设，有无未经批准建设项目。二是通过查阅校园建设总体规划、批准的初步设计或扩大初步设计、初设评审报告及概算批复情况等资料，审查学校是否综合考虑建设需求与资金筹措能力，学生规模变化、存量资源等因素，有无新建校区规模过大导致教学资源闲置浪费。三是通过查阅基本建设项目规划、规划设计导则、校园规划委员会审议决定资料文件等，审查学校规划是否优先安排保障教学科研和学生生活设施建设等项目，有无假借教学科研实训等名义实则建设办公场所等问题。四是通过查阅项目概算文件、调整概算文件等资料，审查学校工程是否超概算，是否概算总投资超过批复金额10%，有无未按规定履行调整报批手续。??????????????????

（二）工程招投标管理情况。建设工程、主要材料物资招投标采购工作，是项目管理的关键环节。一是通过查阅工程招标文件、投标文件及其附件、中标合同等资料，审查学校是否将依法必须招标的工程项目和主要材料物资，通过化整为零、“打擦边球”等方式规避招标，有无将应当公开招标但实际采用邀请招标，或采用其他非招标方式采购。二是通过查阅相关会议记录纪要和座谈了解等，审查招标人是否明示或暗示投标人压低或抬高投标报价，以及为特定投标人中标提供方便，或招标人是否向评委明示或暗示其倾向或排斥特定投标人的意向等，有无招标人操纵招投标的情况。三是通过查阅投标人提供的劳动关系证明、社保证明等资料，审查投标人是否允许他人以自己名义投标，或借用施工资质投标，有无投标人弄虚作假骗取中标的情况。四是通过查阅投标保证金和其他投标费用等相关资料，审查投标人之间是否通过相互约定由一家单位先垫付“出场费”，其余参标者一起竞标，中标后再采取“轮流坐庄”。

（三）建设工程合同管理情况。规范合同签订、严格按合同约定付款，是项目建设的根本保障。一是通过查阅项目总承包合同、专业工程承包合同、有关补充协议等资料，审查建设工程合同签订程序是否合法合规，发承包双方是否按招投标文件的实质性内容签订施工合同，合同主要条款是否合法、完整，工程价款结算原则是否明确具体，有无合同签订不规范。二是通过查阅预付工程款、材料款清单等资料，审查参建单位是否认真履行合同义务，责权利是否相匹配，有无合同签订和工程实施“两张皮”的问题。三是通过现场走访查看日常管理资料、监理日志和座谈了解等，审查承包商是否将其承包的全部工程（或肢解后以分包的名义）转让给其他单位或个人施工，施工总承包商或专业承包商是否将工程（或主体结构的施工）分包给不具备相应资质的单位，有无承包商仅靠资质吃“过水面”收取管理费，层层转包或违法分包工程。四是通过查阅基建科目总账及财务支付凭证等资料，审查学校是否未严格按照工程进度及合同要求支付工程款，超合同支付或长期拖欠施工单位工程款等。

（四）基建项目建设管理情况。履行建设程序、落实项目责任，是建设单位的法定职责。一是通过查阅审查竣工验收报告等资料，审查有无工程建设无故进展缓慢。二是通过查阅总承包合同，分包合同及相关会议记录等资料，审查是否将本应在总承包合同范围内的装修工程单独立项，追加投资造成招标、设计等建设成本增加，有无违规增加建设内容和提高建设标准。三是通过查阅学校银行对账单及债权债务明细清单等资料，审查有无违规举债建设等问题。四是通过查阅工程质量、消防、环保等验收工作及备案等资料，审查是否存在建设项目未通过消防验收已投入使用；是否存在已交付使用的建设项目长期未办理竣工验收和竣工财务决算，也未结转固定资产；是否存在因部分项目前期论证不充分导致工程量漏项、设计变更较大等情况，有无工程质量不合格、多付或拖欠工程价款等问题。

三、加强高校基建项目管理的对策及建议

（一）健全完善配套政策体系。一是高校健全基本办学条件与发展规模相适应的长效机制，将高校招生计划安排与生均建筑面积达标挂钩，对校内图书馆、学生宿舍、食堂等面积总量缺口大、师生反映强烈的高校，控制招生指标，保持相对持平，尽量减轻学校负担。二是合理调整相关收费标准。作为相对欠发达地区，面对扩规模和促转型的双重难题，要按照公益性原则，充分综合考虑当地实际、学生家庭经济承受能力和高校维护运行成本等因素，稳妥推进高校相关收费标准动态调整，建立合理成本分担机制。三是优化基本建设流程。根据不同资金额度和不同项目类型，优化建设审批流程，建立高校建设项目分别由教育、发展改革委、机关事务管理等多部门联合审批“绿色通道”，提升项目建设效率。

（二）加强部门协同推进机制。高校、教育、发展改革委、财政等部门要认真研究高校建设发展问题，健全完善多部门共同参与的协同推进工作机制。一是高校作为基本建设项目责任主体，要加强规划编制、项目申报、建设实施等重要环节的管理，严格执行国家有关政策、法规，遵守基本建设程序，并按照规定履行报批手续。二是教育行政部门作为高校的主管部门，指导、审核高校校园总体规划、基本建设项目五年规划及年度建设计划等；按程序和权限审批基本建设项目；指导高校落实基本建设资金使用，监督基本建设项目实施等。三是发展改革委作为高校重要基本建设项目审批管理部门，要加强对各高校基本建设情况督促检查和跟踪分析，确保各项任务落到实处，见到实效。四是财政部门作为政府财政资金管理部门，要优化财政教育经费使用结构，优先考虑面积缺口大，长期在外租赁学生宿舍的高校。按“一事一议、一校一策、分类推进”原则，加大对基础建设薄弱学校支持力度，加大对高校改革发展专项资金监管力度。

（三）强化项目实施管理机制。一是落实建设项目法人责任制度和招投标制度。学校主要领导、分管校领导及各职能部门分别负总责、领导责任和直接责任。应当依法实行招投标的建设项目，严格执行招投标相关法律法规，杜绝不按照规定招标或者以其他方式规避招标的行为，并确保招标过程公开、公正、公平。二是落实建设项目合同管理制度和工程监理制度。按照招标文件要求依法订立合同并严格执行；按照批准的设计文件进行施工建设，严格执行工程变更审批制度。三是健全完善基建项目内部控制制度，强化学校各职能部门之间合理权力牵制与协同管理机制，发挥项目建设、监督、审核的真正作用。落实建设项目审计制度。对投资大、工期长的建设项目实行全过程跟踪审计，提升建设项目跟踪审计质量。同时，统筹项目设计、造价咨询、跟踪审计等服务机构的管理和质量考核。四是落实建设项目工程质量终身负责制度和安全生产责任制度。学校应加强对工程施工质量监督管理，无故不得随意压缩或拖延建设项目的合理工期。项目建成后应按规定进行竣工验收并及时办理竣工财务决算、结转固定资产。

（四）加强建设项目资金管理。一是加强高校债务风险动态监控，引导高校适度举债，科学规范借贷用贷，确保按期还贷，避免过度举债，甚至违法、违规、变相举债搞建设，严防债务风险。二是加强建设项目资金管理，依据项目编制制度计划安排，严格按照合同和工程进度拨付，未列入年度投资计划的原则上不予拨付，做到专款专用、不得转移、挪用、挤占和截留资金。三是科学指导高校统筹考虑自身现有财务状况、项目收益、资金筹措和还款来源，严禁擅自提高建设标准、扩大建设规模，坚决避免“解决一个问题，留下十个遗憾”。