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深度分析！2024《建设工程工程量清单计价标准》的法律地位

发布于：2025-01-20 10:23:20 来自：工程造价/造价成本管理

来源：广联达造价圈

作者：王先伟

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作者：王先伟

机构：上海科汇律师事务所

国家标准《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T50500-2024）（下称《新清单标准》）于近期发布，目前有部分观点认为《新清单标准》的效力降低以及只有在发承包双方在合同中约定才有约束力。对此，笔者有不同意见，现阐述如下：

一、《新清单标准》由原强制性标准变成推荐性标准的最主要原因是《中华人民共和国标准化法》在2017年进行了重大修订 。

修订后的《标准化法》第二条规定：“本法所称标准(含标准样品)，是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。”第十条规定：“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准……强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布。” 《标准化法》修订后，增加了标准范围，规定行业标准只能是推荐性标准且强制性标准只能由国务院批准发布。

在《标准化法》修订之前，国务院相关文件已经体现了相关精神。《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》（国发〔2015〕13号）对强制性标准的范围进行了限缩，明确规定：“坚持简政放权、放管结合。把该放的放开放到位，培育发展团体标准，放开搞活企业标准，激发市场主体活力;把该管的管住管好，强化强制性标准管理，保证公益类推荐性标准的基本供给……改革措施…… (二)整合精简强制性标准。在标准体系上，逐步将现行强制性国家标准、行业标准和地方标准整合为强制性国家标准。在标准范围上，将强制性国家标准严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和满足社会经济管理基本要求的范围之内。”

二、《新清单标准》中有大量条文来源于法律法规的直接规定，有些条文的上位法依据还属于法律法规的强制性规定，即对发承包双方具有法律约束力 （注：笔者作为主要起草人会逐条解读）。试举例如下：

1、第3.2.5条措施项目清单中的安全生产措施费应按国家及省级、行业主管部门的相关规定计价的上位法依据是《建设工程安全生产管理条例》。

2、招标工程量清单的准确性、完整性由招标人负责的法律依据是招标人作为工程的发起者和组织者，有义务提供准确、完整的工程量清单。如果因招标人的疏忽或过错导致工程量清单存在错误，给投标人造成了损失，招标人应当承担相应的过错赔偿责任。

3、“澄清或说明”章节来自于《招标投标法》第三十九条评标委员会可以要求投标人对投标文件中含义不明确的内容作必要的澄清或者说明，但是澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。……

三、国有资金投资的项目今后仍然会强制要求采用《新清单标准》，对发承包双方具有强制约束力 。

目前，已有多个省级人大制定的造价管理条例明确规定国有投资项目应采用工程量清单计价。如：《安徽省建设工程造价管理条例》第八条、《甘肃省建设工程造价管理条例》第十五条、《宁夏回族自治区建设工程造价管理条例》第二十三条等。且国家层面的相关文件正在制定中。

《新清单标准》第3.1.1条规定：“建设工程施工发承包的工程计量与计价应符合以下规定:

1、使用财政资金或国有资金投资的建设工程,应按国家及行业工程量计算标准编制工程量清单，采用工程量清单计价；

2、非使用财政资金或国有投资的建设工程，宜按国家及行业工程量计算标准编制工程量清单，采用工程量清单计价；

因此，对于国有资金投资项目，招标文件会直接援引《新清单标准》。而一旦写入招标文件，即必须为双方所遵循。

四、根据相关规定，工程领域将会制定全文强制性标准，可与《新清单标准》配套使用。

《标准化法》作为《新清单标准》的法律依据之一，其第十一条规定：“对满足基础通用、与强制性国家标准配套、对各有关行业起引领作用等需要的技术要求，可以制定推荐性国家标准。推荐性国家标准由国务院标准化行政主管部门制定。”

五、《新清单标准》属于合同漏洞填补的依据以及习惯，可作为司法裁判依据。

1、推荐性标准属于合同漏洞填补的依据

《标准化法》第二条规定：“……强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。”

《中华人民共和国民法典》第五百一十一条规定：“当事人就有关合同内容约定不明确，依据前条规定仍不能确定的，适用下列规定：（一）质量要求不明确的，按照强制性国家标准履行；没有强制性国家标准的，按照推荐性国家标准履行；没有推荐性国家标准的，按照行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。”

综上所述，在工程计价领域没有其他强制性标准的时候，《新清单标准》作为唯一的施工成本计价的推荐性标准，当然会作为合同漏洞填补的依据。

2、《新清单标准》也是交易习惯的体现

《民法典》第五百一十条规定：“合同生效后,当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的,可以协议补充;不能达成补充协议的,按照合同相关条款或者交易习惯确定。”

《新清单标准》不仅能够作为法定的合同漏洞填补的直接依据，而且作为清单计价领域的推荐性标准，其内容本身就是根据日常交易总结得出，属于交易习惯的具体体现。因此，其内容可以作为交易习惯而对合同漏洞进行填补。

3、同理，在司法鉴定中，基于同样的原则，《新清单标准》也将成为司法鉴定的依据。

《司法鉴定程序通则》（司法部令第132号）第二十三条规定：“司法鉴定人进行鉴定，应当依下列顺序遵守和采用该专业领域的技术标准、技术规范和技术方法：（一）国家标准；（二）行业标准和技术规范；（三）该专业领域多数专家认可的技术方法。”

六、《新清单标准》是施工承发包市场化计价的唯一标准

1、定额计价属于政府指导价，而成本加酬金一般仅适用于紧急抢险救灾项目，故真正的市场化报价只有工程量清单计价。

2、除现有计价方法外，发承包双方约定的其他计价方法多存在错误，例如：

（1）同时包图纸和清单的总价合同就属于工程价款的约定不明，《新清单标准》中对此专门作了明确规定。

（2）“强制招标项目的中标价合同约定暂定，待施工图出具后重新报价”的做法目前较为普遍，但这显然架空了招标投标法，是严重的违法行为。（例如：浙江高院民事审判第一庭关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答问题三：建设工程施工合同约定的工程价款的确定方法虽然与建设工程计价依据不一致，但并不违反法律、行政法规强制性规定的，该约定应认定有效”。对此意见，笔者认为有误）

需要特别说明的是：在约定计价方法存在错误的情况下，不应被采纳，此时《新清单标准》当然是修正错误的最主要依据之一。

综上，笔者认为，《新清单标准》虽然系推荐性标准，但作为市场化计价唯一的国家标准，其效力并未降低。且对于国有资金投资项目具有强制约束力，同时还会作为在合同没有约定、约定不明、约定错误等情形下对合同进行解释、漏洞填补的法律依据，且仍然会作为施工招投标、工程计价以及司法裁判的最主要依据。

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