粤港澳大湾区跨界合作区规划策略与协同治理探索——以广州南沙新区为例

党的二十大报告指出“推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门更好融入国家发展大局”，并将实施区域协调发展战略，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系作为长期坚持的发展路径。粤港澳大湾区作为我国区域发展战略的重要组成部分，肩负着保持港澳长期繁荣稳定的使命。不同于我国其他区域，粤港澳大湾区是一个存在“两种制度、三个关税区”的特殊空间，其区域一体化过程建立在“跨制度”与“跨边界”协同治理的基础上。如今的粤港澳大湾区跨界协同治理已进入以国家战略主导的新发展阶段，其中基于国家战略与政策谋划的横琴粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区、南沙粤港澳全面合作示范区等建设方案相继出台，标志着以跨界合作区为载体探索粤港澳区域一体化新模式，促进大湾区城市间跨界合作与融合的时代来临。因此，如何通过跨界合作区规划的编制来响应国家政策，探索中国式跨界协同治理的路径，不断促进区域跨界合作的正效应提升，以适应国内外经济关系及区域分工合作下的新常态，将成为区域发展的重要议题。

本文以《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》(以下简称《南沙方案》)为基础，结合南沙新区空间方案国际咨询工作，通过梳理南沙跨界合作模式演变历程，挖掘南沙本底及其在湾区发展中的机遇与优势，揭示南沙因产业定位不明晰、区域跨界交通联系较弱、区域文化认同感不强而处于粤港澳大湾区“价值洼地”的发展困境，进而确立“三层级”发展目标，从产业、交通、人文空间3个方面提出规划策略，并进一步探索跨界治理的机制创新，以期将南沙打造成粤港澳大湾区价值与机遇高地，从而为其他跨界合作区的协同治理提供可借鉴的经验。

1　跨界规划与协同治理相关研究

跨界规划与协同治理兴起于20世纪90年代经济全球化和区域经济一体化时期，为消除国家之间边界地区的要素流动阻碍，出现了大量毗邻国家或地区的跨边界合作，包含美国大都市带(Megalopolis)、日本大都市圈、英国多中心巨型城市区域(Mega-city Region)等，其中以欧洲的跨境合作经验最为丰富。在统一治理尺度方面，欧盟将跨境区域(Cross-border Region)纳入欧盟标准地域统计单元NUTS系统以便实施跨界治理。在创新治理机制方面，为避免边界双方多尺度的权利部门的碎片化管理模式，许多边界地区政府会将城市治理权利上移至区域层面，协调多个政府或国家创建新的正式或非正式治理部门(如欧盟、欧洲边境地区协会、欧洲领土合作集团)，从而对跨边界地区事务制定有针对性的政策，提供资金或项目帮助，如欧盟的凝聚力政策(Territorial Cohesion)及INTERREG计划。在合作领域方面，跨境合作主要探索跨界资源共享、跨边界土地开发和空间规划、跨边界协同治理机制等内容。

我国的跨界规划与协同治理实践可追溯到改革开放后的经济转型时期，面对当时由行政区划对区域经济空间的约束所引发的区域发展矛盾，我国基于“行政区经济”的发展需求进行了自上而下的行政区划调整。其背后反映的是权利与市场空间的博弈和适配过程，是立足于区域经济下地方政府竞合关系的重要实践。随着区域中心城市发展的溢出效应突破行政区边界的约束，城市与区域间合作的诉求愈发强烈，因而逐步演化出跨区域(西部大开发)、跨城市(广佛同城化)、跨区块(临沪地区)等的跨界治理空间类型，并针对不同尺度编制了城镇体系规划、城市群规划、都市圈区域规划、跨界地区协同规划等相关规划，同时在跨界协同过程中还出现了政府间联席会议、一体化委员会等创新性制度实践。整体而言，我国的区域跨界合作经历了从单个城市互动转向由经济区主导区域规划、从行政主导的区域管理转向多元参与的跨界区域治理、从单一促进区域经济增长转向实现区域生态、经济、社会等综合目标的发展过程。跨界合作区(或称“跨界新区”)作为跨地区尺度的空间类型，是国家及地方协同政策介入的特殊政策空间，一般通过划定地理临近的各区域主体边缘区或以飞地的形式，设立相对独立的管理机构，搭建跨界协同治理平台，推进跨界产业分工、基础设施对接、城乡规划协调、规则衔接等多维度合作，旨在推动区域跨界融合及协作，消除区域内部不均衡及跨界竞合冲突，通过空间激活和重组促进区域市场升级，从而缓解城市内部的治理危机及促进区域的资源要素互补，是新发展阶段促进区域一体化的空间响应。

2　框架落位：依据国家战略要求，探索南沙跨界合作区规划编制路径

粤港澳大湾区的跨界合作可追溯到20世纪80年代，珠三角区域利用临近港澳地区的优势加入了世界产业分工，自下而上形成了区域尺度的“前店后厂”跨界合作模式，而20世纪90年代开启的广佛同城化则是聚焦在城市尺度的跨界合作。同一时期，深港跨境口岸及落马洲河套地区的建设开启了区块尺度的跨境合作。随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台，粤港澳大湾区“9+2”城市在边界地区新增的重点平台多达14个，其中在原广东自贸区的基础上确立了广州南沙、深圳前海、珠海横琴三大重大跨界合作区。因此，如何将国家及地方政策转化为空间规划以指导跨界合作区的发展显得尤为重要。在当前的国土空间规划体系下，既需要在战略层面编制跨界合作区发展战略协同规划，又需要在实施层面独立编制跨界合作区规划，并将相关成果纳入县级国土空间规划专章(图1)。

《南沙方案》要求南沙建设“立足湾区，协同港澳，面向世界”的重大战略性平台，在粤港澳大湾区建设中发挥引领带动作用，将南沙打造成为促使香港、澳门更好地融入国家发展大局的重要载体和有力支撑，成为国际经济合作前沿地，形成国家东南沿海与“一带一路”港口体系衔接的战略支点。《南沙方案》突出“粤港澳全面合作”和“面向世界”两大关键，围绕南沙的发展提出建设科技创新产业合作基地、青年创业就业合作平台、高水平对外开放门户、规则衔接机制对接高地、高质量城市发展标杆的五大核心任务，尤其强调聚焦科创产业、青年创业等重点领域，统筹基础设施“硬联通”和规则衔接“软联通”等方面与港澳地区的协同，共同扩大对外开放，为全国及省市发展、引领南沙构建新发展格局发挥更大作用。基于此，此次南沙跨界合作区规划编制工作框架包含“机遇研判—策略定制—机制创新”三大部分(图2)。

3　机遇研判：立足跨界合作发展阶段，研判南沙发展机遇

南沙的跨界合作先后经历了“跨境资金投资—跨国企业合作—国家政策驱动资源集聚”三大阶段。20世纪80年代，以霍英东为首的港商投资南沙，开启了南沙粤港跨境合作的先河，并逐步发展为政府与私营企业合资推动经济开发区建设。2003年，随着《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)框架性协议的签订，南沙吸引了除港资外的跨国公司投资，如丰田汽车公司、日本JFE钢铁株式会社、美国惠视光电子等企业入驻，促进了南沙工业化发展。2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》从国家层面提出南沙新区“服务内地、连接港澳”的跨界合作要求，标志着南沙的跨界合作进入国家发展的战略谋划。

3.1　发掘区域比较优势

3.1.1　制度优势：“三区一中心”及粤港协同治理机制实践

2021年，南沙成立了国内首个跨境合作咨询委员会—广州南沙粤港合作咨询委员会，创新了粤港协调工作模式。该咨询委员会由全国政协副主席梁振英(香港特区原行政长官)担任顾问，内设14个专项工作小组，委员实行聘任制，由香港和内地的专家学者组成。该咨询委员会的职能是针对规划建设管理提供咨询和建议，深度参与南沙重点项目的开发建设、产业导入和政策研究等工作，在行政层面实现其与“区政府”的双把关，并在技术层面以粤港专家智库咨询的方式推动合作。到2022年，南沙已形成了集国家新区、自贸试验区、粤港澳全面合作示范区和广州城市副中心于一体的“三区一中心”发展格局，拥有“双十五”低税收政策、自由贸易及保税政策等政策倾斜，叠加对外联系港澳的区位优势，具备了良好的制度基础。

3.1.2　土地优势：粤港澳大湾区最后的增长极

南沙周边大部分城市的土地开发强度已达30％以上，而南沙在2019年的土地开发强度约为23％。同时，与珠海横琴(面积约为106 km ² )和扩区之后的深圳前海(面积约为120 km ² )相比，南沙(面积约为803 km ² )作为广东省唯一的国家级新区、广东自贸区最大片区、粤港澳全面合作示范区，具备更广阔的发展空间，可以为未来产业引入、港口及后方升级等提供充足的空间。

3.1.3　港口优势：粤港澳大湾区最大的单一港区

南沙拥有103.14 km的海岸线，占广州市海岸线长度的2/3。作为广州唯一的出海口和深水港口，南沙港区是广州港的主力码头，更是粤港澳大湾区“内外贸”的重要枢纽港口。2021年，南沙港区的集装箱吞吐量达1766万标箱，占广州港集装箱总量的七成以上，其外贸出口总值达2600亿元，占同期广州外贸总值的1/4，且外贸占比日益增加。在“十三五”时期，南沙港区的货物、集装箱吞吐量居全国第二位，港口通过能力达3000多万标箱，在全世界单一港区中排名第一。此外，南沙开辟了148条外贸航线，服务范围覆盖欧洲、美洲、亚洲、非洲和澳洲，航线通达全球200多个城市和400多个港口。

3.1.4　地理优势：粤港澳大湾区地理几何中心

南沙虽然位于广州的最南端，但是却处在粤港澳大湾区的地理几何中心。南沙距香港38海里(1 n mile=1.852 km)、澳门41海里，方圆100 km内汇聚了粤港澳大湾区“ 9+2 ”城市。同时，南沙是连接珠江口两岸城市群的重要枢纽节点，处于环珠江口100 km的“黄金内湾”，近距离联系着深圳前海新区、中山翠亨新区、东莞滨海湾新区等湾区重点发展平台，未来若其交通可达性得到提升，将进一步发挥中心区位的优势。

3.2　明确粤港澳大湾区“价值洼地”的现实困境

3.2.1　产业定位“漂移”，致使新旧产业关联性较弱

南沙虽在建设之初便形成了先规划后建设的优良传统，强调规划实施中政府的政策指引与市场投资导向的结合，将规划作为政府动态决策过程中的科学依据，但受到国际金融危机外部变化以及珠三角区域转型升级、国家赋予使命等的影响，促使其在产业规划中经历多次重大调整。2000年，在广州“南拓”发展战略的影响下，南沙确立了以“港口战略＋工业化＋重型化”为发展方向；到2009年，考虑到生态承载力及珠三角低端制造业转型等实际情况，南沙放弃了重型化发展道路；再到2012年，受国家政策的传导，南沙试图打造以科技创新、商贸、金融服务及国际航运物流等八大产业为中心的产业集群，这与之前的产业定位产生了较大幅度的“漂移”，产业发展路径不清晰，容易导致南沙新旧产业关联性较弱、产业链条较短及产业集聚程度低等问题(表1)。

3.2.2　区域交通连通不畅，湾区枢纽地位不显著

作为粤港澳大湾区的地理几何中心，南沙原本应起着连接湾区、通达周边各城市的枢纽性节点作用，但其现状路网形似“盲肠”，现有的“三横三纵”高快速路网主要与广州主城相连，在横向上连接东西岸的通道不足。虽然南沙的地理位置毗邻港澳，但是连接港澳的交通可达性有待提高。在铁路方面，南沙目前只能依靠广深港高铁连接香港，而连接澳门的铁路仍未建设。在高快速路方面，南沙连接澳门的通道为广澳高速公路，由于深中通道尚未开通，南沙前往深圳乃至香港的道路仍需要借助一定的交通接驳。由此可见，南沙基于港口优势发挥多式联运连接腹地的能力有待进一步提升。

3.2.3　在地文化资源丰富，但人文城市营造不足

南沙具有一定的历史人文基础，拥有海洋、广府、农耕和海防等文化积淀，但人文城市的建设尚未得到重视，尤其对于华侨文化的挖掘不够充分，难以得到来自港澳乃至在外粤籍华人的文化认同。此外，南沙的城市建设标准虽高，但对于生活场景等人文场景的营造存在不足，过于现代的城市风貌导致“千城一面”，难以体现岭南文化的地域性价值。

4　策略制定：以战略目标为引领，制定南沙新区跨界规划策略

4.1　坚持战略目标牵引：明确“三层级”目标，优化空间发展结构

南沙未来的发展需要以国家战略为引领，重塑国家门户。首先，南沙需要充分发挥区域优势、土地资源优势以及自贸区、国家新区等政策优势，打造“一国两制”的规则衔接机制对接高地。其次，落实省市主体责任，做优港澳腹地。在产业发展方面，立足南沙本底优势，引入港澳先进技术，大力发展新兴海洋产业；在交通方面，加大交通设施投入，强化多式联运格局，实现南沙从粤港澳大湾区的地理几何中心到国内外双循环海陆枢纽的飞跃。最后，把握发展机遇，做强人文南沙。依托广州岭南文化中心城市的建设，进一步整合南沙本底与粤港澳大湾区的文化资源，打造高品质的人文空间。

在目前已具雏形的粤港澳大湾区南北都市双圈结构中，南沙成为极“特殊”的交叠枢纽节点，可发挥“枢纽城市” (Hub-city)潜力，探索区域协同发展新模式。南沙向东积极对接深圳和香港的外溢高科技、金融产业经济；向西拓展中山、珠海、澳门城市带和北部湾城市群的腹地，共建“西岸联盟”产业链；向北加强与中心城区的联系，疏解中心城区的人口压力；向南发展物流、制造、信息等产业，推动港城一体化，逐步成为湾区中枢，从而实现“东岸研发—西岸智造”的大格局(图3)。

4.2　把握产业发展主线：以“先天优势＋协同补位”捕获区域价值

4.2.1　依靠强劲的港口优势，“补位”港产城一体化建设

配套发展临港经济是南沙长期具备的优势。基于此，南沙按照“前港、中园、后城”的布局方式，依托港口促进要素资源集聚，服务临港产业升级，积极发挥临港产业的带动作用，推动港口岸线与后方土地统筹开发，形成港产城融合发展的局面。

4.2.2　依托沿海靠海优势，“补位”发展海洋经济

不同于深圳前海发展海洋高端服务业、珠海横琴发展海洋生物和新能源等新兴产业，南沙的海洋经济主要集中在港口贸易及海洋工程装备方面，并在湾区层面独具优势，拥有众多海洋科学实验室、研究机构、高校及冷泉生态系统大科学装置等。因此，南沙可构建“智慧海洋”发展新模式，以科研院所装置为平台，推动产学研一体化，建设海洋经济园区；聚焦战略性海洋新兴产业，以海洋新能源、海洋工程装备、海洋新材料等新兴产业为着力点，带动海洋产业“延链”“补链”，联动横琴、前海形成一批具有影响力的现代海洋产业集群。

4.2.3　依托高端制造优势，“补位”湾区智造产业

南沙以空间规划引领产业提质升级，强化产业品牌效应，打造湾区智能制造高地。①设立庆盛枢纽工业4.0跨界协同示范区，将南沙培育成为智能制造产业枢纽，并推动零部件、装备、终端等系列产业落地，加强南沙与东莞、佛山、中山等制造业基地的物联网链接。②针对南沙全域，各片区应至少预留5％的连片留白用地指标，预留未来战略发展空间，捕捉重大项目落地机会；坚持对南沙传统优势产业实施创新驱动升级，产业应择优供地，特别是要促进汽车、装备制造、航运产业三大主导行业的创新与数字化协同，鼓励各类高端制造业To B型平台主体投资建设产业园。③鼓励新经济模式，依托南沙电子商务基础，与国际直播平台合作，打造海外直播孵化基地，规划、经营海外的前置仓或免税仓库等新经济空间；协同港澳地区建立“一站式”AEO国际贸易可信共享区块链平台，引入港澳品牌认证标准，在南沙实现产品港澳认证，进一步提高产品国际化水平，顺势鼓励目标产业的头部企业进驻，吸引上下游企业集聚(图4)。

4.3　提高区域连通效率：以综合交通链接“双循环”海陆枢纽

在区域外联方面，增加南沙东西岸连接通道，加快建设狮子洋跨江通道、站南路、南中高速公路和深中通道，提升南沙连通东西岸的交通能级。同时，注重串联港澳地区，促进跨境半小时通勤圈建设。在交通联系方面，通过南沙湾、庆盛枢纽和南沙枢纽三大先行启动区与港澳地区的轨道交通进行便捷联系，为港澳人士的跨境通勤提供便利。在与香港的联系通道方面，推进广深港高铁、深茂铁路、港深西部快速轨道的连接；在与澳门的联系通道方面，规划广中珠澳高铁与南珠城际铁路，逐步构建南沙与港澳30分钟通勤圈。

在区域内联方面，优化交通体系的快慢分离，探索铁路公交化，打造全域及对外联系便利窗口，既保障南沙与周边产业组团的便捷联系，又避免过境交通对城市产生分割效应。①实施快轨入城，通过设置快慢班次增加铁路服务面积，在庆盛—南沙枢纽站间增设铁路加密站点，增强高铁、城际铁路入城后的城市轨道交通功能。②实现快速换乘，通过优化和调整与轨道站点配套的城市地铁、公交站点位置，对有条件的站点进行改造，实现同站与同平台换乘。③推广CROD (Commuter Rail Oriented Development)新模式，以铁路综合枢纽、快轨加密站为中心，对上盖及毗邻地块进行综合开发，将原来与城市割裂的区域交通站点转化为城市中心与商务目的地，科学融合干线、城际铁路、市域铁路及轨道交通线路，提升城际铁路公交化服务水平与多层级轨道交通融合能力，充分发挥南沙的地理优势，以枢纽项目为核心打造区域人才通勤目的地，以高、特、新的城市产业服务搭建湾区城市间的交流平台，引领大湾区一体化快速发展(图5)。

南沙应发展多式联运交通，稳步打造内外“双循环”海陆枢纽。首先，建立空地联运网络，通过远程值机、智慧联运等手段，使南沙的高铁、港口等枢纽与粤港澳大湾区各大空、铁、港枢纽实现便捷联系。其次，加强海铁联运，通过南沙港与内陆物流场站的高效互动，以南沙疏港铁路等通道建设为基础，形成陆港与海港联动，为沿海港口拓展内陆发展空间，提升内陆地区的开发开放水平，从而进一步确立南沙的海陆枢纽地位。再次，增强海水联运能力，提升港口韧性，结合由珠江水系区域航道和港口组成的航运网络，完善内河水运和港口集疏运河海联运体系，并进一步整合港口群资源，在南沙建设粤港澳三地航运联合交易中心。最后，推动珠三角与长三角、京津冀港口群的合作，实现海海联运，突破南北航区，加强沿海航线互通，以海洋城市联盟推动港口群之间的合作互助，建设备份港口，提高港群韧性。

4.4　推动人文南沙建设：以“粤文化”构建高品质华人生活圈

南沙可依托地处广府文化核心圈的优势，探索推动岭南文化、海洋文化等的“在地国际化”，通过文化现代化的演绎打造“New Canton”；运用文化展会、文化游径等方式凝练岭南文化特色，借助保税区产业、自贸区政策及滨海新城的优势，推动在地文化艺术体验与营销、多元生活场景建设；培育全球华人共同的“乡愁”，以粤文化为内核，建设新时代的人文南沙，引领粤港澳大湾区走向更具包容性的人文湾区。

在品质生活圈营造方面，倡导高品质空间规划引领未来“人本社区”建设。通过相互连通的游憩设施网络，为人们提供日常活动场所，并倡导绿色低碳的设计理念，促进地区精明增长；通过低密度空间的打造，在社区营造中重塑地方感；注重多元性、包容性，构建全时段的共享空间，营造富有活力的优质生活圈；通过“功能混合、分时共享”的规划，合理引导小尺度街区建设，创造“街道眼”，营造具有烟火气的街道空间，鼓励在街道空间中产生更多的社会交往，提高街道的安全性与活力；将岭南水乡的“生活性滨水基因”引入社区，营造可感可触的亲水界面，打造更具地方性的活力社区空间。

5　机制创新：协同港澳，创新南沙新区跨界治理机制

5.1　加强顶层设计，创新跨界协同治理机制

《南沙方案》提出积极引进港澳专业人士、国际化人才参与南沙建设和管理，建立由政府、行业协会商会、智库机构、专家学者等代表共同参与的合作咨询委员会，为南沙建设提供咨询建议。在咨询委员会跨界协同治理机制设计的基础上，进一步提出优化港澳全面合作的协同治理机制。具体来说，在南沙粤港合作咨询委员会的基础上纳入澳门方面的人士，设立内地与港澳驻地双向联系工作站，积极吸引港澳企业以及医疗、生活等公共资源在南沙集聚，并结合粤港澳三地规划协会的专家库，构建南沙协同规划专家库，为重点项目引入与建设提供专业咨询(图6)。

5.2　依托跨界重点协同项目，积累协同经验

南沙未来发展的资金投入需从传统单向政府供给端的资金投入变为粤港澳三地政府及社会的协同资源投入，立足庆盛枢纽区块中粤港重点合作项目，引入香港建筑密度相关标准，以及香港GIC(政府/机构/社区用地)、混合功能用地(B/R)、休憩用地(Open Space)等多种用地分类标准，通过建筑退线缩窄、新增建筑贴边率、允许市政道路红线内外统筹等一系列标准优化，对标香港规划范式，并探索合作办学模式，对标国际一流教育体系，实现“南沙土地＋港澳资源”的发展模式。通过南沙供地，港澳供资金、技术服务、标准规范、人才等方式，实现社区共营、教育共建、土地共投，从而吸引国内外跨界要素在地落户。

5.3　立足湾区新型协同关系，探索治理新范式

粤港澳三地协同始于1978年，在协同合作中依次出现了“前店后厂”“三来一补”“借船出海”等协同模式。粤港澳三地在经济合作中形成了功能互补、互惠互利的地域性分工关系。随着港澳的回归，粤港澳的协同从“非制度性合作”转变为“制度性合作”。粤港和粤澳合作联席会议制度的确定以及CEPA等经贸协定的签订，有效推动了粤港澳三地货物贸易、服务贸易的自由化和便利化，粤港澳的协同从简单市场化分工转为全面多元合作。自2015年以来，粤港澳大湾区被写入国家顶层设计文件，中央政府在深化三地合作中的作用明显增强，粤港澳的协同关系从市场资源整合的关系转为经济、制度、文化、社会等全方位协同与融合的新型协同关系。因此，南沙需要立足于粤港澳三地协同关系的变化，充分发挥港澳的制度势能，在重点片区设立特殊“港澳政策区”，在区内实现货币、人员往来等的自由化，进而培育更多跨界资源与服务增量，探索深度合作示范区的建设。

6　结束语

通过跨边界协同合作与治理创新，打破传统边界阻隔，促进各类要素自由流动，是如今粤港澳大湾区协同发展的新常态。跨界合作区作为中国式跨界合作的先行示范，需要立足自身发展优势、把握区域发展机遇、明确定位与发展目标，提出响应战略发展目标的空间规划策略，并寻求跨界治理机制与模式的创新。本文结合粤港澳大湾区跨界合作区的规划编制，研判区域的发展机遇与目标，制定总体空间发展策略，探索重点片区行动规划，尝试提出跨界合作区协同治理机制，以期促进粤港澳大湾区跨界合作区与周边城市及地区的协同发展。未来，建议将粤港澳大湾区跨界合作区的相关规划纳入区域治理的统筹范围，从大湾区、城市群、都市圈等视角切入，在顶层做到找准定位、规划前置、依规实施，在底层保持跨界合作的弹性，并考虑与港澳地区的全方位协同，以“地方先锋”实践为导向探索跨界协同创新，逐步凝练成可复制、可推广的实践经验，保证跨界协同发展新范式的能用、管用、好用。