社区治理视角下的养老服务供给：研究综述与展望

朱震宇，（1997-），男，安徽亳州人，中国人民大学劳动人事学院、中国人民大学中国社会保障研究中心博士研究生，研究方向为社会保障、老龄化与养老服务。

摘要：作为基本公共服务，社区养老服务是社区治理的重要内容。近年来，社区治理与社区养老服务不断成为国内外学术研究的重点议题，“国家-社会”与“文化-认同”是社区治理分别作为“方法论”与“本体论”的两种研究范式，其分别对应养老服务供给研究中的他治视角与自治视角，但上述两种研究范式的应用未能将宏观层面的国家-社会关系与微观层面的社区互动有效联系，未能较好解释社区治理视角下养老服务供给的机制，现有关于养老服务供给的研究多是基于一种模糊的方法论集体主义与个体主义的结合。未来研究应注重社区治理理论与研究范式的有效结合，将社区治理的“结构-过程”研究范式融入养老服务的研究中。

关键词：社区治理；养老服务；结构过程

有效满足广大老年人的居家养老服务需求是积极应对人口老龄化国家战略背景下的重要任务。实践表明，以社区为依托的养老服务普遍符合老年人的需求偏好，促进老年人的在地老化（aging in place）是多数国家养老服务政策追求的目标。社区养老服务供给作为基本公共服务，是社区治理的重要内容，因此，社区治理与社区养老服务供给存在着不可分割的联系。社区作为国家治理能力现代化目标的基础治理单元，始终是政策制定者关注的重点。党的第十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，目标指出国家治理效能得到新提升，其中社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全等。此外，目标提出推进以人为核心的新型城镇化，加强城市城镇老旧小区改造和社区建设。在新型城镇化中所产生的新型社区形态，如过渡型社区，面临着社会资源不足与治理结构混乱等亟待解决的现实问题，严重影响社区居民的服务供给，社区治理视角下的养老服务供给研究具有重要意义。对目前有关社区治理与养老服务供给相关研究的文献进行梳理与述评可以更好的帮助我们理解两者间的联系。

有效满足广大老年人的居家养老服务需求是积极应对人口老龄化国家战略背景下的重要任务。实践表明，以社区为依托的养老服务普遍符合老年人的需求偏好，促进老年人的在地老化（aging in place）是多数国家养老服务政策追求的目标。社区养老服务供给作为基本公共服务，是社区治理的重要内容，因此，社区治理与社区养老服务供给存在着不可分割的联系。社区作为国家治理能力现代化目标的基础治理单元，始终是政策制定者关注的重点。党的第十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，目标指出国家治理效能得到新提升，其中社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全等。此外，目标提出推进以人为核心的新型城镇化，加强城市城镇老旧小区改造和社区建设。在新型城镇化中所产生的新型社区形态，如过渡型社区，面临着社会资源不足与治理结构混乱等亟待解决的现实问题，严重影响社区居民的服务供给，社区治理视角下的养老服务供给研究具有重要意义。对目前有关社区治理与养老服务供给相关研究的文献进行梳理与述评可以更好的帮助我们理解两者间的联系。

现有研究对社区治理与社区养老服务分别都给予了高度的关注。从发表趋势看，社区治理主题文献的发表呈增长趋势，社区养老服务主题文献的发表主要集中于2016—2021年。但同时以“社区治理”与“养老服务”为主题的文献较少。避免遗漏重要文献，选取文献的主题范围也包括了“社区自治”“基层治理”“居家养老服务”“互助养老”等，同时也选取了具有代表性的外文文献。在上述基础上，筛选出引用率较高、领域专家文献以及重要论文的参考文献等，尽量选取近几年发表的文献进行综述。综述的逻辑以社区治理的概念为起点，梳理社区治理相关理论与研究范式，分析在养老服务供给研究中如何运用社区治理的研究范式与理论，总结目前以社区治理为视角的养老服务供给研究中存在的问题，对如何更好结合社区治理视角与养老服务供给研究予以启示。

（一）社区治理概念

关于社区治理的概念界定，现有研究从不同的角度对社区治理与其他概念进行了区分。

一是目的说。从治理目的视角，该观点区分了“社区治理”与“社区管理”的概念内涵，认为社区治理与社区管理的根本差别在于政府作为国家的公共权威机构对公共事物的管理基于善治与管控两种目的，此种观点主要基于詹姆斯·罗西瑙提出的治理概念，即塑造国家与社会的新型关系，追求公共利益最大化，包括合法性、透明性、责任性、回应、法治和有效等基本要素，价值追求是构建治理共同体。基于此种目的，社区治理与社区管理对应着多元与一元、上下互动与自上而下、合作协商与政府权威的区别。

二是功能说。从治理的功能视角，该观点区分了“社区治理”与“社区建设”的概念内涵，认为社区治理是实现国家治理现代化的基础，实现良好的社区治理能够有效促进国家治理能力的现代化，而社区建设不具有自下而上式功能扩散的影响力，在社区建设的话语体系下，社区表现出工具性，即作为被动接受管理的单位。基于功能视角的区分，研究普遍认为从社区建设到社区治理的转变表现为更加重视多元主体在社区治理中的作用。

三是场域说。从治理的场域视角，该观点区分了“社区治理”与“社会治理”的概念内涵，认为社区治理与社会治理是国家公共事物治理中的两个不同层面，社区治理是社会治理的微观层面与基层场域，二者相互促进、相辅相成。社区作为国家-社会的联结场域，社区治理代表着国家与社会关系变革的结果。

上述三种视角在理解社区治理的概念上并没有本质冲突，只是基于不同的侧重点而对其他概念进行了区分。综合上述三种视角，社区治理的概念可以理解为在法制的前提下，由政府公共权威机构、社区党组织、社区自治组织、社区非营利组织以及社区居民等多元主体规范化共同管理社区公共事务的活动。

（二）社区治理理论

社区治理并没有一个独立的理论体系，基于上述对于概念的分析，可以看出社区治理的含义主要源于治理的概念，其基础理论也主要源于社会治理相关理论。学界在研究中借鉴了政治学、社会学等学科视角的理论加以阐述，包括在模式划分方面，民主理论与新公共管理理论的应用；在治理过程解释方面，社会资本理论的应用。

1.共治基础理论：治理理论的应用

 社区治理的基础理论源于社会治理理论在社区层面的应用，认为因为政府、市场失灵的存在，社区作为第三部门在处理公共事务方面具有优势，社区的重要性凸显，其目的是提供公共产品，包括社区的公共服务以及社会资本。治理的方式为通过合作、自治、参与等建立更多横向结构的民居组织。因此，基于治理理论，社区治理强调多主体的合作与共治，对应着社区管理到社区治理的转型。

在多元治理的基础上，现有理论流派主要围绕着政府、社会、市场与个人的责任分担机制进行了探讨，具体如表1所示。上述理论包含三层内涵：一是政府的角色由管控者转变为引导者。新公共管理理论或新公共服务理论强调政府不再作为唯一的管理者，多元主体关系是公共利益的维护者，政府通过间接形式进行公共事务管理，如政府购买社工服务。二是多元主体的合作。多中心治理理论则在此基础上强调了社会组织自主治理的有效性，多元主体是处理公共事物的多支柱。三是多元主体的协同效应。在多中心关系的基础上，协同治理强调不同治理主体的作用是差异化的，应当发挥各治理主体的不同作用，多主体合作效应的结果是使社区治理从无序走向有序。

2.社区他治与自治：市民社会理论与基层民主理论的应用

 国家与社会的关系是社区治理研究中的一项核心议题。围绕着社区的他治与自治，学界主要从宏观层面的市民社会理论与微观层面的基层民主理论进行了论述。

黑格尔所提出的市民社会理论认为市民社会是人对人的依赖，通过依赖他人并与他人合作，彼此互利。因此，可以通过社区治理来培育市民社会（或公民社会）的形成，发育一批管理公共事务的社会性自组织, 增强社区的自治能力。可见，在市民社会理论视角下，研究将社区自治视为一种促进市民社会形成的有效途径。马克思批判继承了黑格尔的市民社会理论，认为市民社会是纯粹私人的物质交往关系，基础是由市场经济决定的。因为市民社会的存在，才产生了政治国家。马克思指出“政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。它们是国家的必要条件”，因此，市民社会被视为与政府功能相互弥补的角色。社区自治无法实现社区治理的全部功能，需要国家的引导与约束，社区需要他治与自治结合。

从微观视角，基层民主协商是社区自治的理论支撑，其是在中国社会治理的实践中不断产生与发展的。基层民主理论认为现代化国家的社会治理应把一定范围内的公共事务交给居民共同体与他们的代表，社区的基本属性决定了社区治理需要通过基层民主达到一种协商之治。基层协商民主与社区共治价值具有目的上的内在统一性，城市社区的多元治理为基层民主创新提供了平台,而公民参与城市社区治理体现了社会主义民主的基本价值，是现代民主在社区微观层面的实现。中国城市社区民主具有协调基层社会的权力关系、优化社区治理结构、拓展公民政治参与渠道等功能。

市民社会理论与基层民主理论不属于同一层次，基层民主理论严格来说非政治学的基础理论，而是通过中国的实践所总结出的与中国国情高度契合的理论。因此，需要区分市民社会理论与基层民主理论。在资本主义社会中，具有剥削者和被剥削者，在以交换为目的的商品生产中富人和穷人的划分逐渐产生了阶级，由于阶级与私有的存在，国家便产生了，但如果国家作为与市民社会相同的利益主体，往往呈现的是在利益博弈下的市民社会与难以实现协同治理两者相互摆动的局面。借用马克思的市民社会概念，可以清晰地看到，在中国特色社会主义中是否存在市民社会需要警惕，其理论的意识形态基因仍是自由主义，在国家与社会二分法的逻辑下，会导致“凯恩斯主义陷阱”。因此，需要辩证看待市民社会理论对中国的适用性，并进行创造性转化，而基层民主理论更加符合社会主义的要求。

3.治理过程解释：社会资本理论的应用

 关于如何提升社区治理的效果，学界进一步对治理的微观过程进行研究，采用社会资本理论解释治理的内在机制。社会资本理论三位代表人物布迪厄、科尔曼与帕特南对社会资本的解释体现了“以个人为中心”和“以社会为中心”的社会资本概念。布迪厄将社会资本与个人利益相联系，认为社会资本是通过集体拥有的资本提供给集体中的每一个成员，社会资本作为个人联系的概念被使用。科尔曼认为社会资本不仅代表个人利益增加的手段，也是集体行动的重要资源，具有公共产品的属性，表现形式有义务与期望、信息网络等。帕特南认为社会资本指社会结构的特征，包含社会信任、规范与公民参与，将社会资本概念引入社会民主治理中，其中社会信任是社会资本最关键的因素。基于社会资本理论，研究提出社会资本理论所强调的普遍的信任、社会关系网络和共同的规范有助于促进社区善治，尤其在农村社区治理方面具有重要作用。此外，社会资本再造是新型社区实现有效治理的关键因素，能够有效解决中国城市化进程中出现的过渡型社区问题。

“社会结合体”与“共同体”是韦伯提出的社会学概念，分别指基于理性利益的动机或利益结合与建立在参与者主观感受到的隶属性上的两种关系，与此对应的是滕尼斯提出的共同体与社会的概念。借助两种概念含义，根据对社区治理的方法论与本体论的区分,社区治理研究可以分为三种研究范式：“国家-社会”研究范式、“文化-认同”研究范式、“结构-过程”研究范式。

（一）“社会结合体”概念下的“国家-社会”研究范式

多数社区治理研究围绕着国家与社会的关系而展开，社区作为国家与社会的联结场域，被视为国家与社会的中介，而社区治理也被视作社会治理的基础。因此，“国家-社会”研究范式中，社区作为一种场域而存在，具有“社会结合体”的概念内涵，通过社区治理研究，透视出国家与社会的关系，研究的目的并不在于社区治理本身，而是论证国家与社会的关系，解释社会环境的结构如何影响人们的生活变迁，社区研究属于一种方法论。

现有研究普遍认为“国家-社会”研究范式中主要存在国家中心说、社会中心说、社会中的国家三种学说。从过程的视角看，上述观点可以概括为两种学说，一是权利下沉说。该观点基于中国社区治理的实然，认为社区治理是一种基层建设的过程，属于政府权利的下沉，或基层行政化。社区是自上而下建构起来的共同体，建构带有社会控制的目的性，受到政府权利的制约，由于中国长期的制度惯性及政治传统，国家-社会关系中国家占主导地位是必然的结果。二是上下互动说。该观点认为社区治理存在着自下而上的过程，社区通过自主发育实现民主自治，从而影响国家决策。在“共治共享”的治理体系目标下，通过社区治理可以发现国家与社会是相互促进、相互赋能的，而非此消彼长的博弈。因此，社区治理中的“政府-社会”关系是相互影响的，不仅是上层权力主导下的权利下沉，也是基层自治基础上的权利扩散。

在上述两种学说基础上，“空间-行动者”研究范式对“国家-社会”研究范式进行了完善，认为对事件过程的研究突破了国家与社会二元对立的思维框架，社区治理从结构性研究向关系性研究转变。“空间-行动者”研究范式中社区的结合体概念更加凸显，社区成为各种行动者相互博弈的“角力场”。在研究方法上，“空间-行动者”研究范式摒弃了实体主义静态的概念和框架，认为国家与社会的关系是一种动态的过程，对国家与社会之间存在的模糊地带进行微观过程的研究。

（二）“共同体”概念下的“文化-认同”研究范式

从社区作为“本体论”的视角看，社区被视为一个客观存在与相对独立的事物进行研究，社区具有“共同体”的概念内涵，是居民共同活动的“第三种地方”。因此，社区治理是基于“文化-认同”研究范式分析如何构建一个凝聚力更强的共同体，如何增加社区居民的公共事物参与等。从微观视角，研究强调通过客观事实来解释个体行为。

“文化-认同”研究范式多基于社区自治的观点，研究内容具有两种侧重点：一是社区内部认同。研究普遍认为社区居民对公共事务的参与是社区自治的必要条件，其动力在于利益、情感的社区认同与奉献、责任的国家意识，但现代中国城市社区普遍居民参与不足。此外，邻里互动能够丰富社会关系网络，促进社区意识的形成，是社区社会资本形成的主要机制，社区自治表现为社区内部的高度认同与归属感，尤其对于村改居过渡型社区的治理更加需要建构社区认同感。在此基础上，社区外部如何影响社区认同的建构是学界关注的重点，研究围绕政府、社会组织等参与进行分析，认为过渡型社区内的异质性不断强化，社区文化认同低，需要实施"嵌入式"党建治理。

二是社区外部融合。该研究领域主要关注城镇化过程中的农村人口流向城市社区的融入问题，即在客观属性上不属于社区的社区成员的认同建构。研究普遍发现流动人口的社区融入水平低，社区分治模式的存在、社区交往圈的封闭以及社区利益表达机制的不健全不同程度地制约了农民工群体社区融入的步伐，进而影响了其城市融入，应发挥专业化与民主化的社区服务理念、转变社区管理模式、加强社区工作者技能的培训以促进社区融入。

（三）对方法论与本体论的反思：双重概念下的“结构-过程”研究范式

基于上述分析，社区治理中的方法论与本体论分别采用了社区治理研究中的宏观视角与微观视角，但未能涉及微观场域与宏观结构之间的联系是怎样的。如何采用“国家-社会”的宏观视角去研究社区互动的微观问题？以及如何采用“文化-认同”的微观视角去研究国家与社会的宏观问题？不能因为社区场域的公共事务是微观的，将社区作为一个微观分析单元而忽视了它与宏观结构、制度的内在联系。

吴晓林认为政治社会研究应该采用更为丰富的“结构-过程”分析范式，过程负责“适应”或“打破”，结构负责“秩序”，结构侧重对过程的抽象，过程侧重解释结构的触发机制，过程与结构互相依赖。“结构-过程”分析范式使得社区同时具有了“结合体”与“共同体”的概念含义，破除了社区治理研究中的“本位主义”，重视了体系研究。社区治理不断关注政府政策变化与社区建设之间的互动，厘清了治理结构与治理过程的关系。如吴晓林基于“结构-过程”分析框架，认为社区治理改革应培育和赋权社会组织参与社区治理，锻造一个由代理民意的政治组织、参与治理的社区组织、承担生活服务的市场组织组成的合作治理结构。此外，“过程”可以视为一种“结构-过程”研究框架之下的内生动力，与此对应，政府与社会的关系及由此关系所产生的政府与社会对社区治理的不同介入程度体现为一种外部结构性条件。因此，在“结构-过程”分析范式中可以进一步整合“内生性动力-结构性条件”的理论框架。

“结构-过程”研究范式通常被应用于新型城镇化中所产生的介于城市与乡村过渡形态的边缘社区（或过渡型社区）治理的研究中。过渡型社区既面临社会介入程度不足，也面临着社区意识不足、缺乏归属感和社区认同感的双重问题。因此，对于过渡型社区治理的研究更需要采用“结构-过程”研究范式。传统社会资本的崩解和现代社会资本的缺乏是"过渡型社区"的政治社会基本特征，应将社区居民互动式参与、互惠式信任纳入到"过渡型"社区治理中,构建多元交互合作参与"伙伴式"的协商"共治"模式。

基于社区治理“方法论”与“本体论”的研究范式，养老服务供给研究分别侧重于社区作为一个独立个体的内部养老服务的供需机制与社区作为一个社会中的角色与外部要素互动型塑的养老服务供需机制。因此，上述两种不同的养老服务供给研究可归结于他治问题范畴与自治问题范畴。

（一）他治视角：社区公共服务的供给研究

从公共服务供给的角度，养老服务作为社区公共服务的重要领域是学界关注的重点议题。尤其从中国养老服务的实践来看，具有从强调机构转向强调居家养老的趋势，对在地老化的追求不断成为共识。现有研究主要关注了公共服务的供给侧改革与农村社区的养老服务供给问题。

关于公共服务的供给侧改革，政府购买公共服务与社会组织的参与是热点议题，研究主要强调三种观点。一是服务的多元化与精准性。研究普遍认为公共服务的供给应采取多元共治，充分发挥政府、社会组织与市场的合力，尤其是基层公共服务供给迫切需要引入协作理念。其次，公共服务精准化是城市社区公共服务供给创新的发展趋势与重要目标。二是供给主体的组合性与互动性。在协同治理的基础上，学者也对政府、社会组织与社区的协同模式与互动进行研究，提出社区嵌入式养老能够打破居家、社区和机构养老边界，但基层组织处于低治理权的结构位置，由于被动应对自上而下的多重任务，导致购买公共服务的实践效果不佳。三是服务的包容性。学界重点关注了服务在群体间的合理分配问题。如封铁英提出社区居家养老服务公共产品属性与包容性发展之间存在着密切的内在关联性，包容性发展蕴含着从增长效应到分配效应的转化。

在解决农村社区养老服务供给问题的研究中，除了具有供给主体多元化与服务精准化的观点共识以外，解决思路可以概括为两个步骤：一是构建社区养老的本土化要素。农村养老很大程度上需要依靠中国传统的乡村结构，包括空间结构与社会结构，农村社区传统宗族文化、熟人社会、社区记忆和乡土意识促使农村老人需要延续传统居家养老模式，应尊重传统文化与农村现实。二是依靠外生力量推动进行社区转型。如岳经纶提出农村社区需要依靠社会精英形成社区内相关利益团体的共识，构建农村社区治理网络。可见，即便基于他治视角，农村养老服务的供给也不能忽视乡村环境等本土化因素，需要充分利用社会参与治理以维护传统服务形式。

（二）自治视角：社区邻里互助中的社区认同研究

从社区内部的养老服务供给机制看，社区自治的视角多存在于互助养老问题的研究中，研究围绕社区互助养老的实施困境、对策与运行机制而展开，目的是通过强化社区认同促进邻里互助的有序化与规范化。基于社会资本理论，研究提出以信任、规范和网络为主要内容的社会资本不断流失，客观上阻碍了社区互助养老发展，需要从构建信任机制、互惠规范、参与网络入手。部分学者重点关注农村社区互助养老，认为农村互助养老应有组织地发动邻里、志愿等社会力量，并培育农村互助养老自组织。此外，在社区自治的基础上，部分学者融合他治视角，提出应整合社区内外养老服务资源，让社区成为互助养老的地缘平台与支持模式运行的资源平台，且除了增加老年人的日常参与机会与整合自组织资源以外，也应考虑互助养老制度建设的影响，对互助组织、服务以及保障进行合理定位与规范。可见，即便基于自治视角，互助养老的研究也需要融合外部力量的因素，采用“结构-过程”的研究范式进行系统性研究。

（三）社区养老服务供给研究反思：超越方法论个体主义与集体主义

在社区养老服务研究中，需要融合他治视角与自治视角，兼顾把握宏观层面的国家与社会关系与微观层面的社区互动，从本位主义走向体系研究，将“结构-过程”研究范式应用于养老服务供给过程的政治社会学研究，揭示社区治理视角下养老服务供给的机制。既要强调外生力量对社区的赋能作用与社区自我赋能，也要注重与外部要素的互动。具体在养老服务供给议题的研究方法上，高和荣强调了研究社区公共事务的两种方法论，方法论个体主义强调社区的独立性，认为社区能够成为存有稳定人际关系的场域，是先于国家或政府而自在，具有自组织的属性，养老服务作为自组织的内在功能不应受到政府的管制。方法论集体主义强调社区既是社会成员生存的独立场域，也是国家组成的最小单位。从这个角度，社会养老服务也涵盖了社区养老服务。一方面，方法论的集体主义重视结构调整，但忽视了社区居民在养老服务供给环节中的能动性；另一方面，方法论个体主义从微观层面探求了社区居民的行动意义，但局限于文化建构的解释，无法与特定的社会经济环境相联系。因此，在社区养老服务供给研究中应融合个体主义与集体主义方法论，超越社区养老服务供给的自组织与他组织理念。

关于社区养老服务供给的研究在关注他治视角下的多元治理与自治视角下的社区认同的基础上，需要将两者有效融合。现有研究多是基于一种模糊的方法论集体主义与个体主义，研究通常指明多元供给或多中心治理，同时也指出基层社区组织作为多元治理主体中的一元参与养老服务供给的环节，但简单使用多元治理主体的分析框架，却未能较好解释微观场域与宏观结构如何联系或互动，社区内部各要素与外部要素间系统性运作如何影响养老服务供给。因此，多元治理不等于社区方法论与本体论的有效结合，养老服务供给研究需要有效汲取社区治理“结构-过程”的研究范式。

综上，学界对社区治理视角在养老服务中的应用关注较高，但研究需要进一步注重理论与研究范式的有效结合。目前关于社区治理的研究范式、理论与养老服务供给研究的应用关系如图1所示。基于社区的社会结合体与联合体、他治与自治视角，将养老服务供给研究划分为四个象限。在社会结合体-他治框架下，研究主要基于基础治理理论，包括居家养老服务中的多元治理、政府购买、社会组织参与等问题，社区本身并非研究关注的核心问题，而是通过社区场域研究养老服务供给中的政社关系。在社会结合体-自治框架下，研究主要基于基层民主理论，如社区养老服务中社区自组织的创新治理，强调社区作为自组织在养老服务供给中能够产生向上影响的作用。在联合体-他治框架下，研究主要基于市民社会理论，如国家主导下的社区互助养老模式发展、社区居家养老服务供给，强调社区外部要素对作为一个独立单元的社区的认同建构所产生的影响。在联合体-自治框架下，研究主要基于狭义的社会资本理论，包括互助养老中的居民参与、社区内部的志愿服务等议题，强调社区内部所建构的认同感或凝聚力。

图1 社区治理研究的范式、理论与养老服务研究应用的关系

未来关于养老服务供给的研究应跳出多元治理分析的局限，进一步采用“结构-过程”研究范式，分析社区内部与外部的互动机制，以及互动如何影响社区养老服务供给。“结构-过程”研究范式超越了模糊的方法论个体主义与集体主义的结合，兼具宏观与微观视野，能够更清晰揭示养老服务供给中的各主体行动逻辑。在此基础上，应给予“结构-过程”研究范式合适的理论关照，如全面理解社会资本理论在微观、中观、宏观层面的不同体现，并应用于“结构-过程”的研究范式。在具体议题方面，如何通过促进社会资本培育来实现互助养老的有序化发展（尤其对于农村），居家养老服务模式中政府、社会组织、社区间互动如何影响居家养老服务供给等议题有待引起更多关注。