基于旧城区“全域旅游”的棚户区改造实践——以三亚市月川片区棚户改造规划为例

2014年，国务院办公厅提出关于进一步加强棚户区改造工作，进一步完善棚户区改造规划和旧城配套建设。海南省委省政府提出加快棚户区改造工作实施建议，要求三亚市在2014至2017年期间，完成改造更新全市各类棚户区4.9万户的工作部署，以政府主导、市场运作、科学规划、分步实施为基本原则，采取新建、改建、扩建、翻建等多种改造方式推动棚改工作。为整治城中村环境，建设优美的国际滨海旅游城市，提升三亚市整体城市形象和品位，创建海南国际旅游岛。

当前三亚市棚户区问题不断加剧，改造建设迫在眉睫：棚户区内部在利益驱动下非正规发展，违章建设、非法交易等问题严重；棚户区功能形态、设施配套、安全防灾等难以与城市发展相协调；且棚户区搁置时间越长，问题就越严重，改造难度越大。当前三亚市棚户区的人居环境也存在着种种问题：棚户区中存在大量老旧的建筑，安全隐患较高；公共设施配置不能满足居民生活的需要，村庄公共活动空间不断被蚕食；建筑风貌混杂无序，传统的街道风貌也在消失殆尽；市政设施建设相对滞后，交通基础设施等与城市难以衔接，致使城市骨架路网格局难以形成。（如图1）

图1 当前三亚市棚户区主要问题（资料来源：三亚市棚户区改造重点片区规划）

2016年，“全域旅游”首次被写入三亚“十三五”规划纲要之中，成为三亚市城市发展的新亮点。在未来旅游发展上，三亚“十三五”特别强调要放大三亚的旅游业优势，采取“旅游+”的发展模式，推动旅游业与其他产业的融合创新发展，打造全域旅游。在三亚中心城区，则提出“加快推进三亚湾的业态调整和整体提升，打造中心城区的精品商业旅游区”的目标。

“全域旅游”是指把一个区域整体作为功能完整的旅游目的地来建设，实现景点内外一体化，做到人人是旅游形象，处处是旅游环境，是空间全景化的系统旅游。这是我国旅游业发展的新方向，也是三亚这个专业化旅游城市的新机遇和新挑战。

为更好地实现 “国际热带海滨风景旅游城市” 的发展目标，三亚市的棚改工作既要给百姓提供更加优质的宜居空间和民生设施，又要实现全面提升旅游精品城市的特色空间环境，推动以“提升城市特色风貌”、“升级产业功能水平”、“完善宜居民生环境”为目标和前提的“提升型”棚改。

三亚棚改规划的编制需要综合考虑棚户区面临的城市问题、精品旅游城市特色的城市空间、宜居宜游的高品质城市环境，以及棚户区改造中涉及的复杂社会问题、实施问题、模式问题和市场问题，因此提出分层次、分类别、分主次的工作思路。技术路线分为三个层面，即“成片改造、系统改善、特色提升”。

“成片改造”首推“集中连片”的棚户区改造，将影响城市环境和居住品质的重点片区，解决城市面临的棘手城市问题。“系统完善”以构建“美丽三亚”城市公共空间体系作为重点，重点推动“两线（机场入城联络线、绕城高速联络线）、两厅（海上城市客厅、河口城市客厅）、两河（东河、西河）、四岸（四条临河岸线城市步道）、八路（迎宾路、鹿回头滨海栈道、解放路、河东路、荔枝沟路、榆亚路、亚龙湾路、田独路）”的改造工作，并同步推进旧城的公共服务设施增补工作。“特色提升”重点体现三亚作为国际旅游城市特点，将增添“旅游旺季”的特殊功能节点，协同布局旅游旺季的“活动庆典场所布局、临时游客服务中心布局、临时公厕布局、游客医疗服务点布局和游客信息服务点布局”，让棚改规划更加贴近三亚的实际问题，为旅游城市的特色治理提供规划基础。（如图2）

图2 三亚市棚户改造总体思路（资料来源：三亚市棚户区改造重点片区规划）

月川村片区位于三亚市吉阳区三亚湾二线地带，位于河东路和迎宾路交汇东南。改造范围东至规划月宫路、南至三亚河、西至河东路、北至迎宾路，总面积约为75公顷。月川片区的改造核心思路主要分为两个层次：一是能不能改得了，考虑百姓可否接受，单项目资金是否可封闭运行，过程税收是否可持续；二是能不能改得好，是否能促进三亚市生态修复与城市修补，是否有利于建设管廊与海绵城市，是否有利于促进片区内的产业升级。

月川的改造模式，建议采取PPP合作模式，由市政府主导，引进有实力的企业参与，村集体股份制公司代表村民主体，负责改造过程中和改造后百姓收益和可持续收益分配主体。原住民安置采取“就地安置为主、异地商品房安置为辅”的方式进行原住民安置。原住民可持续收入以提供出租屋和村集体统一经营商业物业，统一分红的方式实施。实施方案中要求原住民集中安置，以便于日后村集体管理；用于保障百姓收入的出租房和村集体经营物业统一设置，便于统一组织经营。

在资金测算方面，完善资金平衡，确保棚户区改造有效实施。按照该项目资金封闭运行的前提，选择改造模式：比较就地安置和异地安置两种改造模式的成本与收益，建议选取就地安置为主，异地购房安置为辅的改造模式。（如图3、4）

图3 改造模式一：就地安置资金测算（资料来源：三亚市棚户区改造重点片区规划）

图4 改造模式二：异地安置资金测算（资料来源：三亚市棚户区改造重点片区规划）

月川村片区的特色主题设定为商务大道、魅力滨水，未来将主要承载城市公共服务、文化服务、商业商务服务等功能；其特色业态包括商务及酒店综合体、文化步行街、滨水文化艺术广场、滨河红树林公园等。

3.4.1 月川片区街巷现状分析

月川村内现状街巷较多，但多数街巷空间逼仄，建筑风貌混杂无序，传统的街道风貌消失殆尽，随处可见“一线天”与压抑的空间氛围。但片区内主要道路川中路街巷尺度较为适宜，街巷活力较高；沿河道路川河路街巷空间开阔，尺度较为宜人。（如图5）

图5 月川片区街巷现状（图片来源：作者自绘）

将月川片区内诸如餐饮、宾馆、超市、市场、医院等人流较为密集的12类服务设施在空间进行落位（如图6、7），对月川片区内的设施密度进行评估。对各类设施的分布密度与辐射能力进行叠加，得到月川片区街巷活力评估图。（图8）评估发现，片区内主要道路川中路、川河路活力较高。

图6 月川片区各类服务设施分项分布图（图片来源：作者自绘）

图7 月川片区各类服务设施分项分布图（图片来源：作者自绘）

图8 月川片区街巷活力评估（图片来源：作者自绘）

3.4.2 月川片区历史分析

对月川村的历史沿革与历史遗迹进行深入挖掘，将其纳入三亚旧城区全域旅游系统。三亚最初的居民是定居于临川里的“盐灶户”，以晾晒、贩卖食盐为生，三亚港最初也是以食盐贸易发展起来的。月川村即是属于古临川里的历史村落，既存有近代盐商林瑞川的故居，也保留了海滨村落的许多聚落要素。（如图9）

图9 月川片区历史遗迹分布（图片来源：作者自绘）

3.4.3 月川片区两河四岸景观分析

对月川片区两河四岸进行景观分析，得出月川片区“两河夹、山水绕、双桥眺”的景观空间格局，并提出城市设计管控要求。（如图10）

两河夹：月川片区位于三亚河两河交汇地区。滨水空间的布局应遵循“滨水开敞、逐级跌落”的原则。首先月川片区范围内应保持三亚东西两河滨水空间的开敞性和连续性，保证滨水标志性建筑的全面展示空间，提升滨水形象品质，形成滨水开敞的建筑景观空间，全面提升滨水区价值。其次，应尽可能保持滨水建筑群跌落的形态，给滨水活动的人群提供良好的观景感受与城市图景。

山水绕：月川片区北临金鸡岭。从金鸡岭远眺月川片区，建议打造月川与金鸡岭“望山廊道”，联系北侧金鸡岭、南侧水系及片区内部开敞空间。沿迎宾路地区紧邻城市主景观廊道，靠近政务商务集中的区域，建议打造沿路商业带，主要功能包括开发写字楼、公寓酒店、商业综合体等。

双桥眺：从三亚河上的丰兴隆桥远观月川片区，建议片区内滨河地区打造三大滨水节点与一条滨水休闲景观带。月川片区滨河地区紧邻城市主景观廊道，具有一定河景资源，建议布局滨水休闲商业街区及开放空间。

图10 月川片区两河四岸景观分析（资料来源：作者自绘）

3.4.4 月川片区城市设计方案

在对月川片区的改造模式、资金测算、街巷活力、历史遗迹等要素进行系统分析后，对月川片区进行三种不同思路的城市设计示意：一是完全保留现有街巷肌理；二是保留活力老街，综合开发其他地块；三是成片开发，综合开发整个片区。将三种方案进行对比后，建议以渐进式的系统性梳理和成规模的单元开发相结合推进，引导月川区的改造升级。对历史遗迹与活力老街进行保留与提升，纳入三亚旧城“全域旅游”系统。

图11 方案一：完全保留现有街巷肌理（图片来源：作者自绘）

图12 方案二：保留活力老街，综合开发其他地块（图片来源：作者自绘）

图13 方案三：成片开发，综合开发整个片区（图片来源：作者自绘）

三亚市作为我国唯一的“国际热带海滨风景旅游城市”，其棚户区改造面临着既要给百姓提供更加优质的宜居空间和民生设施，又要实现全面提升旅游精品城市的特色空间环境的双重要求。本文以三亚棚改重点片区之一的月川片区为例，从改造模式、资金测算、产业理脉、活力研究、历史分析、景观分析、城市设计等不同的方面进行梳理，建议以渐进式的系统性梳理和成规模的单元开发相结合推进，引导月川区的改造升级，并将月川片区改造纳入三亚“全域旅游”之中，以期对未来棚户区改造提供经验借鉴。

作者：中国城市规划设计研究院 徐钰清