广州加速推进城中村改造，新模式、新路径有序落地

2024年中已过，广州市城中村改造工作又踩了一脚油门。近日，多方喜讯先后传来：期待已久的康乐鹭江片区终于动工，中心城区最受关注旧改项目刷新进度条；黄埔区五村七片首期安置区开工建设；番禺区里仁洞稳中有进，首期融资地块开建，片区幼儿园、学校相继封顶……

接二连三的项目动工为全市城中村改造工作注入新动力，自广州去年启动新一轮城中村改造以来，新开工项目不断增加，全市城市更新四大重点片区率先探索城中村改造“依法征收+净地出让”新模式，不断优化城市发展规划和战略空间。

项目实施加速推进，顶层设计同步完善。今年以来，广州市城中村改造政策利好不断：出台全国第一部城中村改造条例，出台“三旧”改造新实施办法，落地全国首笔城中村改造专项借款等。广州牢牢抓住国家鼓励积极稳步推进城中村改造的政策红利期，超前谋划发展战略空间布局，探索超大城市转型发展新路径。

重点片区新突破，空间资源再优化

近日，广州市城市更新重点片区新消息不断，城中村改造新模式有序落地。自启动新一轮城中村改造以来，广州市城市更新四大重点片区：广州中轴线（海珠）片区、广州火车站片区、罗冲围片区、环五山创新策源区等，率先探索“依法征收+净地出让”新模式，改造采取“指挥部+公司”的形式循序渐进推进，分别取得了不同程度进展。

罗冲围片区首期项目率先落地全国首笔城中村改造专项借款，当前，松溪片区改造项目正在开展相关征收工作，已征收面积超11万㎡。松溪片区改造在探索新模式方面身先士卒，充分应用“指挥部+公司”模式优势，在依法征收方面不断取得进展，发挥了政府主导的强大统筹力，和企业运作的高效执行力。

罗冲围松溪片区正在开展依法征收工作

不仅如此，依托罗冲围引入华为的重大契机，松溪片区率先破题产业型城中村改造难点，在拥抱华为等科创产业的同时，努力保护传统产业力促其转型升级，引导富有成长性的传统优势产业原地保育升级，为摩配城等产业打造新园区。

白云区松洲街道相关负责人介绍，目前，专项借款已到账并落实到改造的具体工作中，相较以往市场化的改造项目而言，新模式资金充沛，为改造全流程保驾护航，村民们不必担心回迁安置房、公共配套项目等工程停滞。

除罗冲围片区外，其他重点片区也在今年有了新进展，四大重点片区全面铺开：《广州火车站片区站城产居一体化地区做地方案》近日获批，该片区内瑶台城中村改造意愿征询同意率高达96.25%；今年6月，环五山片区成立改造项目公司——广州环五山创新策源区元岗城市更新有限公司、广州环五山创新策源区长湴城市更新有限公司，该项目同样以“指挥部+公司”模式推进改造实施。

广东省三旧改造协会秘书长田光明表示，四大重点片区位于城市核心发展区域，虽然是城市目前的“品质”洼地，但它将是未来“品质+价值”高地。新模式以政府主导的方式，统筹谋划城市土地与空间利用，集中力量和资源谋发展，为城市高质量运营打下基础。

当前，房地产市场正在经历结构性调整，市场下行期相关物业收入、租赁收入或将会随之下降，过去改造主体的超市场预期已与现实情况不符。田光明建议，“需要给市场一些时间，相关利益主体也会相应调整相关预期。未来，政府主导下的城中村改造将更好服务城市整体战略和社会公益属性。”

此外，田光明认为，从已经实施的《广州市城中村改造条例》及国家关于城中村改造政策文件中提到“相应城中村改造项目内的土地可以依法实施综合评价出让或者带设计方案出让”来看，未来通过模式融合和机制创新，更好吸引社会各方参与城中村改造工作，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

强化政府主导，转变发展方式

今年，《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》印发实施，明确对在规章实施前已批复方案或已引入合作企业的项目，继续按“三旧”改造实施办法推进，在改造方式、操作程序等方面保持了原有政策的延续性与稳定性。

城中村改造新旧模式并行是当前广州实施城市更新行动的现状特点，从旧模式到新模式，既是从市场化导向到政府主导的平稳过渡，也是在当前房地产市场转型阶段，保障更多项目顺利实施，成片连片提升城市功能区能级的有效路径。

广州市城市更新规划设计研究院有限公司董事长骆建云认为，以往“三旧”改造模式下的城中村改造对缩小城乡二元差异，改善旧村风貌，为村民提供高品质的居住环境和商业、休闲、教育、医疗等公共服务设施方面做出了积极探索。但由于“三旧”模式主要借助房地产开发方式，由市场主导的改造在一定程度上导致了对开发利益最大化的追求，有其历史局限性，当房地产发展迫切需要转型时，原有的改造方式难以从城市整体发展层面解决城中村改造碎片化以及城中村历史遗留问题突出等一系列矛盾。

“国务院出台超大特大城市城中村改造的新政策，广州积极响应并贯彻落实，通过制定城中村改造条例、推动重点片区改造等举措，破解城中村改造难题，重塑城中村改造制度体系，更加强调政府在保障公共利益、推动社会公平，和实现城市可持续发展方面的作用。”骆建云说。

目前，在《广州市农民集体所有土地征收补偿办法》（下称《补偿办法》）的基础上，广州市允许各区制定符合该区实情的征收补偿办法，全市各项目补偿标准更趋一致，改造在标准化之上允许一定限度内的弹性差异化。《补偿办法》明确村民宅基地“一户一宅”基本原则，同时规定以留用地、征拆补偿等形式给予其他征收补偿。

广州市房屋征收协会秘书长毛小俊介绍，“依法征收、净地出让”是广州城市快速发展的重要途径，亚运场馆、轨道交通、珠江新城等城市重点功能区，都是以征收模式实现快速发展的，充分说明政府主导的项目还是能得到绝大多数被征收人的支持。

在毛小俊看来，以前广州城中村改造是按市场主导的模式推动，即引入房地产开发商作为开发主体开展补偿和安置工作，部分开发商为了项目更容易推进，在补偿标准方面尽可能倾斜，带来各个项目之间的“攀比”，承诺的补偿越来越高。

“然而，在房地产下行趋势下，一些项目陆续出现矛盾和风险，当承诺无法兑现，市场模式逐步呈现出弊端，其他城市也面临着同样的问题。”毛小俊表示，在这样的背景下《广州市城中村改造条例》的出台非常及时。

【解读】

城中村改造公益属性持续加强

今年5月起，全国首部城中村改造地方性法规——《广州市城中村改造条例》（下称《条例》）启动实施，广州率先通过地方立法将“政府主导、依法征收”的城中村改造全过程纳入法治轨道，对进一步推动广州城中村改造落地实施具有里程碑意义。

《条例》共三十九条，对城中村的定义、城中村改造的方式和工作流程、土地征收、纠纷解决和法律责任等方面进行了规范，重点解决了“集体土地怎么收”“房子怎么拆”“补偿标准怎么定”“产业怎么办”“村民合法权益如何保障”“纠纷怎么解决”等重点问题。

广悦律师事务所董事会主席、广州市律师协会会长黄山介绍，《条例》主要有四大亮点：突出城中村改造公共利益属性、强化政府主导作用、统一征收补偿标准，保障村民合法权益和保障改造所需资金。其中，城中村改造突出公共利益属性也是新模式的主要亮点。

黄山介绍，《条例》在立法目的、改造目标和基本原则中均旗帜鲜明地指出城中村改造的总体目的：为了实现社会公共利益以及保障村民合法权益。第三条侧重逐条列出城中村改造应实现的公共利益，如提升居住品质、历史文化保护、提高土地利用效率和提高社会综合治理水平等。

此外，《条例》明确，征收补偿一律按照经依法依规批准公布的标准公开执行，任何单位和个人不得以任何方式提高、降低或者另行补偿。征收集体土地应当按照公平合理、先补偿后搬迁的原则，巩固提升村民原有生活水平，维护长远利益。

黄山认为，这是保障村民安置权益，不在征拆补偿方面搞“内卷”的重要内容，有利于形成更加阳光、公开、公平的改造氛围。《条例》还进一步规定：对于群众需求迫切、公共卫生安全风险大、市政基础设施和公共服务薄弱、城市安全和社会治理隐患多的城中村，应当优先纳入城中村改造年度计划。

《条例》明确将被征地村民纳入相应的养老等社会保障体系，享受城市居民待遇，从根源破解城乡二元管理结构。突出了新一轮城中村改造补短板、惠民生、提品质的初衷。