提升工程结算效率之“推行过程结算”

自“工程造价改革工作方案”（建办标〔2020〕38号）发布后， 过程结算作为提升工程结算效率的重要举措不断推行 。

在财政部、住建部“关于完善建设工程价款结算有关办法的通知”（财建[2022]183号）的基础上，各地方不断发文推行过程结算。

例如12月14日，上海市住建委等7部门发布《关于进一步规范本市工程建设项目工程款结算和支付工作的通知》，而广东省早在2019年便发布了“关于房屋建筑和市政基础设施工程施工过程结算的若干指导意见”（粤建市[2019]年116号）。

这些国家和地方性文件重心聚焦于鼓励推行过程结算， 但尚缺乏如何推行过程结算的具体指引 ，而“广东省房屋建筑和市政基础设施工程施工过程结算指引（征求意见稿）”（以下简称“征求意见稿”）可算是国内首个过程结算的具体操作指引，具有重要的指导性意义。

推行过程结算在我国的工程造价领域和工程合同管理领域并不是新生事物，而是至少持续了十年左右的时间，在此期间的工程造价改革文件及国家标准多次提及“应大力推行过程结算”。

过程结算的核心要求在于“发承包双方通过合同约定，将施工过程按时间或进度节点划分施工周期，对周期内已完成且无争议的工程量（含变更、签证、索赔等）进行 价款计算、确认和支付 ，支付金额不得超出已完工部分对应的批复概（预）算。经双方 确认 的过程结算文件作 为竣工结算文件的组成部分，竣工后原则上不再重复审核 ”。可见过程结算不同于过程支付，过程结算意味着施工过程中的甲乙双方的多次确认和结算，而不是把工程款的确认工作一股脑放到竣工后一次性完成。

过程结算的推行对于目前大量存在的竣工结算拖而不决问题、结算纠纷问题都大有裨益。因为过程结算的实质是在项目实施过程中，将对工程款的确认、调整和支付分多时点进行， 每一个结算时点处理的问题都是有限的、单一的、及时的 ，承发包双方较易达成一致，发生结算纠纷的几率会大大降低。

而竣工图重算法是将双方在很长的实施周期内积攒的众多内容通过一张竣工图重新计算的方式形成竣工结算，由于工程内容体量大、条件复杂、时间滞后，再加上在实施过程中可能出现的数量众多的签证单（或工作单、联系单），双方能够达成一致的几率大大降低，甚至有时矛盾无法调和，不得不采用仲裁、诉讼等法律途径予以解决，合同履约效率大大降低。有些项目甚至几年、十几年竣工结算都没有完成，导致资产核算也无法顺利进行。

“征求意见稿”中最重要的过程结算的指引方法是第七条：

“……

第七条 过程结算按以下方式和规则计量计价：

（一）实施 “重计量+价款调整”过程结算方式

施工合同签约后的三个月内，发承包双方应对合同价进行“重计量”，即依据招标图纸、招投标文件、施工合同等对签约的暂定合同价进行重新计量计价以确定合同价金额。 后续各节点的过程结算，仅在合同约定的价款调整事件发生时计算相关费用 ，如工程量偏差、工程变更、物价波动、赶工措施、工程索赔等。

（二） 分部分项工程的过程结算

分部分项工程按照当期节点已完成的各分部分项工程量占“重计量”合同价相应的分部分项工程量比例计算当期节点分部分项工程费，并按合同约定计算相应的价款调整费用。

（三） 措施项目的过程结算

措施项目按完成时间节点进行结算，其中：

1.项目起始完成并验收的措施项目，按照实际完成工程量或者费用占“重计量”合同价相应工程量或费用比例计算，纳入实际完成当期节点支付。如邻近构筑物保护费用、交通疏解费、吊装设备基础、大型机械安拆费以及绿色施工安全防护措施费包含的临时设施、施工便道、施工围蔽等。但绿色施工安全防护措施应按照施工前支付比例 不得低于50%的要求 ，明确施工前相应完成的内容和范围；

2.施工过程完成并验收的措施项目，按照措施项目实际完成工程量占“重计量”合同价相应工程量比例计算费用，纳入当期节点支付。如模板工程费、材料二次运输费、排水降水费、脚手架搭拆使用费用、围堰工程费、场地恢复费等。

（四）其他项目费用的过程结算

1.暂列金额中实际发生的费用，根据费用属性，分别按照分部分项工程、措施项目、其他项目相应规则计算，纳入当期过程结算节点计算费用；

2.材料暂估价按照相应节点实际完成工程量，纳入当期过程结算节点计算费用；专业暂估价根据费用属性，分别按其组成的分部分项工程、措施项目、其他项目、增值税参照本条相应规则计算，纳入当期过程结算节点计算支付。

3.计日工按照相应过程结算节点实际完成工作量及合同约定计算，纳入当期过程结算节点计算支付；

4.总承包服务费以承包人完成相关服务内容的时间节点纳入当期过程结算节点计算支付。如甲供材管理费在完成甲供材照管服务内容后纳入当前过程结算节点计算；对发包人发包的专业工程管理费在完成管理、协调后纳入当期过程结算节点计算。

5.工程优质费，按经有关部门鉴定或评定达到合同要求标准，竣工结算按合同约定计算。

（五）增值税的过程结算

增值税按照上述规则计算的当期节点结算费用乘以相应税率进行计算，纳入相应过程结算节点计算支付。

……”

“征求意见稿”除按照清单项目的基本组成分别规定了分部分项工程、措施项目、其他项目、税金的结算方式外。

还提出了 “重计量+价款调整”的过程结算方式，这主要是考虑到目前国内的很多工程项目出于工期约束的考虑，合同约定相对粗糙和不完备，合同签订时所需的设计文件尚不完整，很难约定准确的合同价。

因此发承包双方应在签约后的三个月内，重新计量计价以确定合同价金额，作为后续各节点工程结算的依据 。

至于过程结算的效力，“征求意见稿”延续了目前对于“过程结算”的通常界定，第十四条规定“经发承包双方签署认可的过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分，竣工后原则上不再重新进行计量计价。”

同时“征求意见稿”还对过程结算的节点选择、审核方式和程序、支付期限和比例、资料要求等进行了详细的规定，可以作为全国其他地区编制有关指引文件的参考。

过程结算在我国提出已达十年之久（如果从2004年369号文件算起，应该有20年的时间了），但一直并未得到很好的推广，那么可以想见技术性问题一定不是最主要的原因，其最大的桎梏源于当事人的主观意识或愿望。

在中国经济以及基础设施建设高速发展的大背景下，在传统的项目管理三大目标中，发包人通常会选择给予进度目标更大的优先级。

为确保工期，甚至在计划工期本身就已经很紧张需要倒排工期的情况下，推行“过程结算”就会遇到极大的困难。

因为“过程结算”需要在整个合同实施过程中多次确认，任何一次确认过程中可能出现的双方未达成一致的情况都有可能影响到进度目标的实现。与此同时， 我国普遍存在前期准备不充分而急于开工的情况，不可避免地在施工过程中出现大量的变更和签证 ，而每一次变更和签证都要对合同价款调整达成共识是有困难的（目前工程纠纷中很大一部分都是对签证或变更价款产生异议），而这些困难都会加剧进度失控的风险。

所以在目前的工程实践中，才会普遍采用付款按照计划支付（请注意，未实施“过程结算”并不表示没有中间支付，而只是所有的中间支付并未成为双方确认的工程款，都需要竣工结算时再确认），同时为了防止超付，通常会约定止付的比率（例如85%或90%），对于更易引起纠纷的变更和签证事项， 所采用的方式也大多是只确认事项，而不确认价款 ，此等变更或签证所引起的价款调整也在竣工结算时再一并计算。

因为竣工结算可以在竣工验收移交使用后再进行，竣工结算出现再大的争议也不影响项目按期正常投入使用，这更契合现阶段合同双当事人尤其是发包人的利益述求。因此，改变“进度为王”这一核心价值观是必须的根本解决措施，才能保证过程结算真正得到推行。

还有一个值得关注的问题，过程结算是否得以推广还不仅仅取决于合同当事人双方的愿望和努力。尤其是在政府投资项目中，工程价款还要受到很多政府监督和管理部门的严格审核与控制，而这些审核通常只能在竣工后进行的，即使履约过程中已经通过过程结算进行了多次确认， 但在竣工后也可能会被财政审核或审计部门质疑或推翻，导致过程结算实际上没有意义。

“征求意见稿”中可以隐约看到对这一问题的解决方案，即第五条“合同约定竣工结算以财政部门审核结果为准的财政资金投资项目推行“N+1”过程结算，即N个节点过程结算由发承包双方确认，竣工验收后再一次汇总形成竣工结算报送财政部门审核。”

但这一条中并未说明财政部门审核结果与发承包双方确认的结果不一致如何处理。当然，这也不是住建委一个部门（实际发文是广东省建设工程标准定额站）发文就可以明确和解决的问题。“过程结算”的真正推广，恐怕还需要多部门联合行动才能够实质性解决。