孙施文：区域一体化发展的空间治理研究

广义而论，区域既是历史过程中由自然、社会、经济等因素的作用凝结成的、具有独特标识性的地域空间，又是一个可以根据特定目的或原则予以划定的空间地域范围，尤其是在行政管理以及各类不同的研究以及政策范畴中。这两者之间存在着一定的张力，在不同的表述中也容易导致所指不同。特别是，任何一种划定都有其自身的目的或原则，正是根据这些目的或原则来确定划定区域的基本要素及其相互关系的类型，这些要素及其关系建构起各自的区域。于是，同一个地方，由于管理或者研究的目的不同，就会属于不同的“区域”，也可能会被排除在某些特定“区域”之外。

区域的重划，通常是各类区域研究或者区域政策制定的起点。 在地域空间上，区域的范围既可以是跨国家范围的，如自由贸易区、关税同盟以及像欧盟这样的联合体，也可以是位于一国之内的由若干个省或城市所组成的，如经济区、行政区以及城市群、都市圈等。因此，有关区域一体化发展的学术研究，主要就是这两大类，当然其研究的核心放置于跨域（国家或行政区）的多个管理主体和社群的交互作用方面。国际上的相关研究除20世纪50年代开始兴起的带有泛学科性质的区域及其发展研究之外，近年来的研究主要可以分为两大类：一是跨国的区域一体化发展研究，二是大都市地区（包括城市—区域、城市群等）的研究，此外有一些针对特殊地区的专题性研究，如海岸带保护研究等。本文就讨论的议题出发，有关跨国的区域一体化研究不再涉及。

我国有关区域发展研究，相对于国际上的研究而言，研究对象更为广泛，其中既有城市群、大都市区、都市圈等，也有更为综合、覆盖面更广的区域协调发展研究，而且由于中国的“市”制与西方国家的主流制度不同，因此有关一个“市”的发展研究，尤其是地级市、直辖市的研究其实就是一个区域研究。但无论如何，跨行政区的发展，也就是由若干个行政区所形成的区域的一体化发展，是国内外区域发展研究共同的主题。行政区是依据政治统治和行政管理的需要，从政治资源配置以及地方国家机关管理的需要进行划分的，由于我国行政力量在地区社会经济发展发挥着主导性的作用，我国的区域一体化发展研究中始终是将打破“行政区经济”（又称“诸侯经济”）作为重点，这是与国际同类研究关注点所不同的。在国内众多研究中，其所指的“区域”往往多为经济区，即依据经济活动的内在需要来划定的区域，并以此来组织该区域内的跨行政区发展，但该区域的边界划定往往还是依据所在的行政区。从区域一体化发展的范畴来看，一体化发展并不只限于经济活动，或者说不只是经济一体化，而是社会经济发展的一体化，因此就需要建立区域治理的完整概念。从国际经验和学理分析角度看，只要不抱着“经济学帝国主义”的单一视角就可以看到，城市定位、经济或产业的分工等并非是区域合作的启动者，更不是实现一体化的前置条件。

在我国的行政区划建制下，省、市、县、乡镇等都是一个广域的区域概念，但为了更加集中地讨论区域一体化的空间治理问题，并充分考虑我国区域治理中组织结构的实际情况，本文将粤港澳大湾区、京津冀、长三角、成渝地区双城经济圈等大区域以及各种城市群、大都市区、（大）都市圈等都统括在区域一体化发展的概念范畴之内，核心放在其内部的相互合作层面。这些区域的内部构成大致可以分为这样三种类型： 一是地级市内 （特别是“省管县”体制下的地级市内）的一体化发展，具有相对比较统一的领导和决策机构，但下辖地区的权限也出现多样化的特征； 二是若干个地级市 （同省或不同省）之间的一体化发展，行政地位相等或者相似，缺乏完整的单一领导和决策机构； 三是直辖市与周边省区若干个地级市、省会城市与周边若干个地级市 （同省或不同省）之间的一体化，有一个核心城市或领导性城市，各城市间行政地位不同但又互不从属。这三种不同类型组合方式不同，基本治理框架方面存在着巨大差异，也就需要有不同的运行策略、决策机制等具体应对。

国内外有关区域一体化发展研究的内容包括众多方面，既有区域一体化的形成机制、发展阶段、基本模式等的研究，也有对区域一体化程度的测度等，为区域一体化发展策略研究提供了基础。近年来，有关区域治理，无论是综合性的论述还是针对特定区域的专项研究，运用治理理论的框架整合了既往区域研究的各类主体，并为构成区域一体化发展模式的各个方面提供了策略性的理论探索。但同时也应该看到，这些研究大多建立在对既往地区发展的总结上，或者是以经济学研究为基础、以理想状态为目标的逻辑推演，如要付诸实施都需要克服一系列宏观制度的障碍。尽管制度改革是区域一体化发展的应有之义，但是究竟是从完善的市场一体化制度入手进行讨论还是从推进制度的逐步改进入手进行讨论，比如是在统一市场下进行区域一体化发展，还是从建立事务协调、利益博弈等出发逐步打破行政区经济进而推进市场一体化发展，则是完全不同的研究策略。因此，本文将针对实际面对的问题，选择从现实基础出发推动区域一体化发展的角度，在既有文献研究的基础上，提出在现行体制下可执行的策略方向，期望能由这些对策内容的实践来进一步推动一体化发展相关制度和机制的建立。

空间治理是本文聚焦讨论的、作为推进区域一体化发展的实践性领域。空间治理是区域治理的重要组成部分，但很显然不是区域治理的全部。从治理的原意上讲，区域治理是有多元主体参与、存在多重目标和多种作用方式的持续协商和合作的过程。而在区域一体化发展中，不仅存在着通常意义上的行政区范围内的区域空间治理（如市域、县域等），而且更为重要的是还存在着跨行政区尤其是跨不同行政区范围的区域空间治理，这是两种不同层次的区域治理。而对于跨行政区的区域空间治理而言，在不存在单一的或者统一的决策主体情况下，需要不同地区和层级的政府以及不同部门、不同团体、不同社区等相互联合发挥作用。从某种意义上讲，这是一个针对不同的区域公共问题不断重组的多主体、多目标、多作用方式的交互作用过程。

空间治理包括了两个层面的含义： 一是对各类空间构成要素进行的治理，二是在一定的空间地域范围内有关空间使用的综合治理。 这两项内容不可分割，但其核心内容尤其是治理体系及其运行方式存在着极大的差别：对各类空间构成要素的治理，是通过对各类空间的保护、开发、利用、修复、整治，以实现并提高空间使用的效用为目标，由各行各业各类社会群体具体开展的；而这些空间治理和使用行为，直接关系到各行各业各类群体的生存及其发展，他们的目标、价值观以及实现目标的途径和方式方法各不相同，由于空间所具有的稀缺性、不可移动性等特点，这些不同的治理行为与空间使用相互之间就会存在竞争，也可能产生空间使用上的矛盾，这就需要统筹和协调这些不同的目标和具体的行为，从而保障社会经济运行和发展的和谐、有序和高效率。这就是在一定空间地域范围内进行综合治理的关键所在。

尽管区域空间治理主要涉及空间要素及其使用，但其实质是协调在空间使用关系上形成的社会经济关系以及由此而产生的功能关系和利益关系，这不仅因为社会经济关系决定了空间使用关系，空间关系的调节必须通过社会经济关系的调节才能真正实现，而且因为空间使用又是社会经济活动开展的基础，各行各业的运行和发展都需要使用空间并产生空间效应，在相当程度上，社会经济关系的调节也有赖于空间关系的转变才能真正落实。因此， 空间治理本质上与社会治理、经济治理等是一个整体，是整体公共治理的不同维度，而且是一个不断演变的动态过程， 也就是：社会经济关系的变动会影响、改变空间使用关系，空间使用关系的变动又会催生、形成新的社会经济关系。从区域一体化发展角度讲，有学者将区域一体化归纳为空间一体化、市场一体化、产业一体化、创新一体化、交通一体化、信息一体化、贸易一体化、公共服务一体化、生态环境一体化、制度一体化十个方面。就空间治理而言，其实质就在于打破行政区边界、加强不同地区间协同合作，在完善区域空间格局的基础上，满足各项社会经济活动区域化、一体化的空间需求，提升区域各类空间要素的质量，推动并不断强化空间相互作用，完善空间发展秩序，发挥并实现经济区的作用以达成整体效益最佳，实现区域的可持续发展。具体的治理内容包括但不限于：（1）空间资源配置的组合；（2）各类跨行政区或产生跨域影响的空间使用的协调；（3）跨域交互作用的基础设施和支撑体系的统筹安排；（4）对区域生态环境问题的联合治理等。

区域一体化发展的关键就是要打破行政区管理的分割，但解决区域公共问题的路径并不能脱离行政区，资源配置在一定程度上仍然需要依赖于行政区。一项跨行政区的具体合作行动，要么统一到特定的行政区开展，要么分解到不同行政区中组织力量开展，也就是需要在行政区的范围内予以实践。协调是在跨行政区的层次上开展的，行动是在行政区范围内展开的。这就有必要先从行政区以及在此基础上的行政管理关系入手来建立和完善治理结构，以此来为具体的合作行动开展提供基础，而且也只有在此基础上，才能更好地组织政府、市场、社群之间的关系。就此，根据前述的区域内部构成，其基础性的治理结构主要有三种类型：

（1）针对特定区域建立统一的区域政府来管理区域的公共事务。 我国20世纪80年代开始实行的“市管县”以及后来的“撤县设区”等，发达国家的相关讨论中设置大都市区政府等都属于这一类型。实行单一的行政机构，建立所谓的“伞形结构”，有助于统一管理、协调各行政区之间的关系。这种治理结构的类型，将一些地方政府的管理权限转移或者让渡到新的区域政府中，强调了行政力量以及自上而下运作过程的作用。国内前些年的研究认为珠三角地区的发展相较于长三角、京津冀等地区更容易协同、更具一体化的优势，就是因为其位于单一的省份之内。运用政治和行政资源的配置来解决特定事项的合作问题，确实是有效的手段，但对于调动地方自主的合作意愿却成效不足，这也是合作无法全面持续的原因之一。而且过度依赖这一治理结构来实现区域一体化发展，就有可能出现内部的统一和与外部联系割裂现象并存，从而产生在更大范围的新“行政区经济”和区域流动障碍。随着大湾区建设的推进，广东省和香港、澳门特别行政区作为区域一体化发展也同样面临着治理结构重塑的需要。此外，现在正在不断推进的省管县体制改革，也在打破地级市范围内的地级市政府统一管辖的基本格局，其内部的治理结构也存在着重新架构的必要。

（2）保持既有的行政管理体制，区域内各地区根据其自身发展的需要，在竞争与合作的过程中，形成多中心的治理结构。 严格意义上讲，各种区域一体化发展都应该是多中心结构，但其中各个中心的能级是不同的。这种治理结构所强调的是各中心的能级相类似或相近，也就是在同级行政区之间，无论是在一个省内还是位于不同的省，它们之间并无行政上的管辖关系，因此，其相互之间的作用也就不能依赖于行政力量，而是需要寻找其他的途径，也就是广义上的利益交换，由此而形成平等互惠、相互依存的多边关系。无论是采用区域联席会议并建立日常工作机制，还是采用行政协议或建立区域发展基金、联合投资公司等，其实质就是建立这种能够实行利益交换的平台。这种类型治理结构的运作需要建立被所有成员共同认可的、基础性的利益交换机制以及与之相适应的估值体系，并有相对独立的仲裁机制来处理区域内的履约行为以及不正当竞争或垄断行为等。值得注意的是，尽管在发达国家的大都市治理中普遍采用这类治理类型，积累了大量经验和研究成果，但在我国区域一体化发展借鉴中，要认识到国内外政府作用的差异以及相关体制上的不同，形式上与国外区域治理相类似的协同手段和方式未必就是有效的。比如成熟的市场经济条件下，资源配置机制以及相应的赋值体系、交易以及执行、仲裁体系等相对较为完善，从而使得“企业家型政府”能够在此体制框架下进行运作，而我国的区域治理体制尚在建立之中，市场一体化以及相应的运行制度仍不完善，行政干预作用权大面广，体制机制再造仍任重而道远。

（3）区域范围内存在着一个较为强大的中心，既可以是行政区等级较高（如直辖市、省会城市、副省级城市等），也可以是经济实力较强且具有较强的经济辐射能力，由此在区域协同发展中其话语权也就相对强大，从而形成了围绕着这个中心的多中心治理结构，也可称之为领导型治理结构。 尽管该区域内的各地区之间并不存在行政上的从属或管辖权，而且在区域一体化发展的研究和实务工作中通常也都强调各地区之间的地位平等，但无论在行政资源，还是在市场资源、经济资源的调动上，都存在着差异。在这样的情况下，各地区更倾向于与该强中心形成直接的联系，并将这种联系所形成的关系扩展为与其他地区联系的基础。由此，这种治理结构的作用方式，可以说是以上两种治理结构类型的复合，兼具行政运作或市场运作的便利，依时依事而择用，但也往往受制于二者边界不清而错置行使。在某种程度上，该类型的区域一体化发展与强中心的外部性溢出的意愿及其外溢的类型与程度有着密切的关系，但在垂直嵌套式的行政架构下，强中心之外其他地区的上级行政管理机构对于这些地区的离心性关系的反应也直接影响到区域协作的程度。

以上从行政区或者行政管理的角度对治理结构的类型进行了区分，但行政结构只是治理体系的一个组成要素，尽管在我国区域治理中政府的作为起着关键性的作用，但区域一体化的健康发展离不开市场机制以及各类经济实体，也离不开各类社会团体、机构和社会公众等的作用。在构成区域治理的各主体有着各自不同的目标，有着不同的价值取向和利益诉求，因此，相互之间存在着多种多样的作用关系。吴金群总结了区域治理各主体间摩擦互动、通约互动、竞争互动、替代互动等类型，尽管并不完整，但也可以看到其中的复杂性。在不同的治理结构中，因具体事务、时势的不同，产生了不同组合，这就需要有针对性地分析，从而选择可适用的组织策略。

空间治理是区域治理中的一部分，具有专项性的内容，但由于空间使用是各类区域要素的发展及其相互关系作用的基础及其结果，因此与区域发展的各类专项和区域整体的发展有着密切的关系。空间治理的实际运行不仅需要在区域一体化发展的整体治理结构下开展，而且就区域一体化发展主要处理各行政区之间的相互关系而言， 区域一体化发展整体治理核心也将落实到空间治理上，空间格局与空间使用关系是区域一体化的实质体现。

就区域治理结构而言，建立由多元主体嵌套、并联共存的网络化合作结构是区域一体化发展的基础。而要使多元主体能够采取协同的政策和行动， 首先，需要建立可分解、可衡量的各主体能够共同接受的发展目标以及相应的实施目标的行动纲领，这是区域规划，也就是区域一体化发展规划的任务。 这种规划，既是发展规划，又是空间规划，也是制度安排和政策规划，相互之间不脱节、不分离。在规划的内容上要充分认识到各类空间构成要素是生命共同体，区域内各地区是利益共同体。对于区域性的公共问题和公共事务，规划不只是明确未来想要实现的目标，安排各地区应当做成什么，更为重要的是安排各地区在规划期内在国土空间保护开发利用修复整治中的责任，以及如何协作解决具体问题、开展联合行动。因此，区域一体化发展规划是一种行动性的和协调性的规划，各类合作行动的时空安排是其核心内容。

其次，为实施一体化发展规划，需要建立制度化的区域协商机制，以对资源配置和利益协调以及解决工作开展中出现的问题作出决定和付诸实施。 这种机制有多种形式，如区域联盟、区域内的政府联合会、区域规划协会、区域论坛，也可以是分层次的政府协商机构，如由各地区主要领导参加决策性的联席会议和分部门、专项的执行性的办公会议、协调会或推进会等。此外，还可以针对区域内的特定公共问题和专项领域，设立联合常设或临时性的管理或工作机构，尤其是在统筹流域管理、资源开发保护等方面。我国在国家层面设立的长江、黄河水利委员会或者太湖流域管理局等，可以看作是这类机构的一种类型，其更重在专业内容的管制方面，但在协调性方面，尤其是在区域事务的协调和流域治理方面，以及日常管理事项方面，作用未能充分发挥。此外，在资源共享使用及其管理方面，也缺少类似纽约—新泽西港务局这样的区域性协调机构，而要设置这类协调性机构，需要通过相应的法律法规以及制度建设来明确其地位以及权威性。当然，这些协调工作的组织方式也可以通过由企业联盟、行业协会等来施行制度建设。

最后，充分发挥市场主体、社会团体、社群组织等在区域一体化发展中的作用。 清理政府、市场、公民的责权利关系，以完善市场机制、加强社会自治、拓展社会资本等多种方式打破行政区隔离，推进区域网络治理以修补行政区碎片，建立适合不同地区、不同类型区域一体化发展的治理结构，在以空间使用为对象的社会经济调谐过程中，持续不断地进行体制机制和能力建设。

在区域一体化发展研究中，经济一体化最受管理部门和学者的关注，而且区域内各地区间的经济或产业分工以及在此基础上形成的经济机制也被认为是区域一体化的基础；在许多的对策研究中，也往往把经济或产业分工作为推动区域一体化的主要内容。但从区域整体发展角度，或者从被公众认为是比较成熟的区域一体化地区来看，经济只是其中的一部分，经济或产业的相互协作通常不是区域一体化的起因，也不是真正动因，而是在社会、环境一体化发展过程中共同发挥作用而逐步形成，甚至是这种一体化发展的结果。

任何一个城市或者地区，都具有综合功能，在经济和产业构成上都具有一定的复合性或混合性。以经济分工、产业分工作为主要的内容来推进区域一体化发展，甚至以此来规定各城市、各地区产业发展的类型和规模等，对于区域间开展协同并不有效，有时甚至导致产生抵抗的负面效应。在经济和产业发展方面，需要尊重市场规律和市场的选择，在市场运行的过程中逐步形成有序的格局。这需要的是政府职能的转变，将该由市场做的事情交给市场，也就是减少各级政府不必要的直接干预，让市场发挥作用。但应看到，对于经济和产业布局，行政区的影响始终是会存在的，各地区或城市自身也始终存在着多元的、相互之间重复的功能需求，过度追求纯粹的经济产业分工、去除同类竞争，既不可能也不可行。但同时，也不应过度担心地区间经济或产业结构同构，这是需要随着经济和产业规模扩大、经济联系不断分化以及为了寻求各自更高的效率和效益，从而需要在更大的区域范围内进行分工和合作而逐步调整的。而更为重要的是，过度前置性地安排产业分工，并以未来目标中的产业分工来管制各地区、各城市的产业选择，强行划定新产业投资的分布地，同时又不存在相应的补偿机制，对一些城市和地区就会带来可预期的损失，从而使这些城市和地区对区域产业分工产生抵触，进一步降低合作意愿甚至拒绝合作，并有可能在更大范围危及区域一体化的发展。对此，行政机制和市场机制的运行应当相互分离，政府要做的就是在制度和操作方面不设置障碍，尊重市场规律，让市场因素在市场竞争的过程中逐步得到经济和产业结构的完善。从区域经济和产业发展的角度看，这种调整和演进的实现有两个关键性的节点：一是既有产业的产品更新换代或生产方式改变，二是新增产业类型和新企业选择，无论什么状况，市场或者说企业都会依据市场价值、投入成本、合作效益等作出综合判断。在这过程中，只要政府不扭曲资源供给的信息，采取少干预、不干预政策而由企业自主决策，区域间产业分工或产业集群、产业联盟就会逐渐形成，区域内各地区间的经济或产业结构才能得到优化。

由此， 区域一体化发展的空间治理更需要把重点转移到对“非经营性资源”的配置和发挥“准经营性资源”的效用方面，优化发展环境和促进全面可持续发展。 而在具体的对象和内容方面，需要把各城市或地区各自发展过程所产生的外部性，也即区域性的公共事务作为重点。综观国内外区域发展，无论是相互协作的意愿或者说区域合作的启动，还是区域内各地区采取的具体行动及其成效方面，广义的公共服务是最为实质性的内容。就此而论，区域一体化发展的空间治理尤其需要关注的内容包括：

（1）跨地区的环境生态资源的保护与治理， 尤其是与河流或湖泊流域、山体、森林等保护利用相关的治理。河、湖、山、林各自构成一个功能体，而且通常都是跨越多个行政区的，因此，除了早期为满足大城市发展的居住、设施需要（即郊区化）而引发的区域合作或特定类型的互补性合作之外，由环境保护所推动的区域合作是更大区域范围内一体化发展的重要动因。环境保护由最初治理环境问题逐步转变为广义的生态保护，其中也包括了动物保护和生物多样性等内容。河、湖、山、林不仅是区域生命共同体的基本构成要素，也是区域内社会经济环境可持续发展重要基础。在当今生态文明时代和生态文明建设理念的推进下，跨域的河、湖、山、林的合作治理是区域一体化发展中的重要内容。此外，在各地的发展中，这不仅涉及环境质量、生活质量的提高，还与地区的转型发展、高质量发展密切相关，得到各级政府以及社会公众的关注，更为重要的是，这种合作对象明确、治理目标明确，最能直观体现区域合作的成效，是当今启动和完善区域治理制度体制的最为实际的内容。这一类的区域合作，既适宜采用行政协议、联合投资等方式，又可以采用中央政府财政资助、区域基金等财政合作等方法。

（2）区域一体化发展需要有区域内各城市各地区之间的互通互联， 使区域内各地区和城市之间的人、物、资本、信息等联系便捷。城际轨道交通、公路、公交、通信等基础设施的“硬件”建设以及保障人、物、资本、信息等便捷流动的相关制度、管理方式等方面的“软件”建设，是区域一体化发展的重要基础。在我国各区域的发展中，硬件建设尽管还不够全面和充分，但已经得到了重视，也已取得了不少成就；软件建设尤其在人的迁移、资本运作等方面，仍然面临着众多的壁垒，而人与资本的流动恰恰是实现区域经济一体化的根本。人与资本的流动是因时因势而变化的，而且与各地的生产、生活的配置及其质量密切相关，因此就要求各城市各地区动态地调整空间资源配置和空间治理策略，以适应这种流动的变化。尽管在学术界还存在着是人的流动决定了产业变化还是产业变化决定了人的流动的争论，但二者之间的相辅相成是不可否认的。而且从争论中的案例分析来看，不同人群的流动或不同产业变化的动力机制并不相通，因此不同的城市和地区需要顺应时势的变化采取不同的空间策略。在硬件建设方面，区域联席会议及其日常工作机制、联合投资等是最为主要的合作方式；在软件建设方面，既需要得到国家和中央政府相关法律法规和政策支持，也需要区域政府协议，但更重要的是建立尊重市场运行的制度体系，并建立相应的利益调节和仲裁机构，对具体行为进行协调、监督和评判。

（3）区域内各地区和城市之间存在着自然禀赋、社会经济发展条件及其状态等方面的差异，因此就有相互补充和合作的需要。 地区间的互补型合作，是区域一体化发展的最基本形式。这种互补在本质上主要是资源方面的互相合作，其涉及的内容及其表现形式则是多种多样的，既可以是投资、产业链或者产业结构方面的，又可以是自然资源方面的，如缺水地区与水资源富裕地区的合作，或者在空间资源使用方面进行再组织；也可以是文化性的，相关设施和活动共享，或者生活方式等方面的多元选择。正是由于差异的存在，在合作基础上开展多元化的竞争，推动着地区间社会经济要素的流动，从而强化了地区间的合作。区域一体化发展的目标就是充分发挥各地的优势，分工合作，发挥更大的整体效能。从某种角度讲，区域一体化发展的规划和空间治理，就是要突出和强化地区间的差异，甚至需要在某些方面创造差异，从而培植起各地区的吸引力，推动区域格局的重构。在这一类区域合作中，区域联席会议、行政协议、联合投资等均是可以选择的合作机制，但市场运行机制则应是首选或者是以上合作机制运行的基础。

（4）公共服务和社会福利方面， 尤其是与民生性设施及其服务相关方面的相互合作，其中消费性的内容，可以通过区域互补性合作和依托市场机制的方式开展，但其中如教育、医疗、养老、基本住宅等方面，由于与户籍、地方财政收入以及经济分配密切相关，地区间的全面合作存在着制度和社会条件的制约，是区域一体化发展中较为困难的领域。针对这类合作，一是需要各级地方政府在其辖区内不断推进地区间、城乡间基本公共服务均等化，值得注意的是，公共服务均等化不仅是公共服务设施的数量、布局的均等化，尽管这是基础，但更需要提高的是实现公共服务水平的均等化；二是在区域层面通过建立各地区联合的区域基金以及行政协议等途径，专项性地支持公共服务资源不足地区，完善和提升其公共服务水平。

区域一体化发展是一个长期的过程，是一个逐步推进和演化的过程。从制度演进的角度讲，只有在针对问题、解决问题的过程中，参与各方获得了合作的实际利益，才能提高进一步合作的意愿，并实际地采取行动。一方面，区域一体化发展需要有顶层设计，但是顶层设计在缺乏各地区、各城市合作意愿和并未获得实际利益的状况下，很多的顶层设计甚至只局限于理念和概念层次，推进区域一体化发展仍然阻力重重。另一方面，区域一体化发展所面对的问题，是牵扯面广、相互之间难解难分又没有清晰明确边界的问题，也就是公共管理学领域的所谓“抗解问题”（wicked problems，又称“棘手问题”），要提供一揽子完善的政策内容，清理好各类相关关系，是极为困难的。因此，笔者主张，针对当前我国区域一体化发展的实际状况和所存在的问题，从必须做和能够做的事入手，从演进、演化的角度来认识推进区域一体化发展的策略措施，在具体事项的合作过程中推动合作向深度和广度发展，从而逐步有效地推进区域一体化发展。当然，这种策略方向并不存在普适性的方法，不同地区需要根据各自的特征和问题选择可以具体开展的内容来逐步推进，但有一点是肯定的，只有在合作中参与合作的各方都能获得实际的利益，这种合作才能持续下去，才有可能开拓出新的合作领域。此外，本文的策略方向选择主要集中在空间治理方面，下文仅关注这些社会活动的空间影响，有关社会经济发展治理的内容不多涉及。

区域规划是有关于区域未来发展的总体性安排，但这种安排不应该只是面面俱到的宏伟蓝图，而应该是针对一定时期内需要解决的区域性问题或事项而采取的行动的前瞻性安排。区域规划不只是描述远景目标，不只是表达愿望，更是各类空间治理行动的安排，是空间治理的行动纲领。区域规划最为重要的作用体现在地区间的协调，协调区域范围内各地区、各城市之间的发展及其布局。协调是以分工为基础的，但只有区域分工是远远不够的。有分工就会在资源配置上出现差异，由此也会产生利益上的差异，因此，在分工的基础上需要调节利益关系，要为不同地区利益交换提供体制机制的支持和交换平台。而更为重要的是，协调是以具体行动为基础并在行动的过程中展开的，与区域问题或事务相关的行动是在不同的城市不同的地区开展的，相互间需要配合，这种配合不只是行动的内容或形式上的，也包括空间和时间上的协同，并且直接关系到各地具体的利害得失。而且，这些行动的过程及其结果，也会对各地区、各城市产生溢出效应， 因此就需要各地区、各城市在更大范围和更多方面的统筹与协作，这就需要区域规划和城市或地区的规划有很好的衔接。

区域规划的核心不是去规定和约束各地区、各城市自身的未来发展内容，而是去组织各地区、各城市之间的相互协作，也就是解决跨行政区的问题，为区域的公共事务作出安排。区域规划不只是未来行动结果的呈现或规划期末的状态，而是要为未来的协作事项提供合作的平台，使参与各方知道需要在什么时间和谁一起做什么事情，也就是为未来的区域合作铺就“踏脚石”，为具体行动的开展提供指引。就空间治理而言，区域规划需要明确在规划期内合作开展的保护开发利用修复整治的具体事项，只有明确具体行动内容才能更好协作。至于产业发展、产业结构方面的协作，这是各地区、各城市在确定各自发展定位时就会综合考虑的内容，产业分工是市场运行和演进的结果，需要建立统一的市场机制，地方政府不提供扭曲的市场信息或采取过度干预的手段。

区域规划应当根据具体的事项和行动安排，有针对性地进行区域重划，也就是围绕具体事项整合不同地区的关系。“尺度重组”（rescaling）的理论和方法不只是用来分析政区关系的，还是根据不同治理任务（功能体如河、湖、山、林等，或者特定的行动或项目）来组织分区合作、建构治理结构的工具。其核心在于围绕着特定的任务，根据要达成的目标和涉及的社会网络关系，对既有的区域关系进行重组形成作为分析单元的区域（为了更好地进行表述，这里暂且称之为“次区域”）。这种“次区域”不是把一个区域分成若干个片区，而是因任务对既有各级行政区进行重组，这种重组不仅是跨行政区的，而且加入次区域的范围未必就是若干个完整的行政区。在一个区域规划中，各次区域之间因任务不同完全可能相互交叠，也就是针对不同的治理对象，其涉及的地区有所不同，参与者、利益相关者也各不相同，因此需要选择不同的治理结构类型、建立不同的治理运行机制等。由此，区域规划工作的核心就是组织多种类型的次区域，并在此基础上协调各次区域之间的关系以及其可能产生的外部效应，从而合理化地部署资源分配和组织行动步骤。但这并不意味着一个区域规划就要形成单一的治理结构和作用机制，而是要为多样化的次区域提供适宜的治理框架，从而为空间治理行动的开展提供保障。

此外，区域规划还需要注重各行政区边界地区的协同。这种协同既包括了河、湖、山、林和生态保护的内容，又包括基础设施的对接、城镇和农业农村发展的合作和互动等。更为重要的是，由于边界地区是各行政区的边缘地带，在更大范围的功能布局中应当避免以邻为壑（如危险品、污染物等的生产和处理设施布局），也要充分考虑边缘地区在新的一体化发展中的中心性转向。其实，近年来国内重点建设的一些示范区、新区等均已出现了这种“变边缘为中心”的态势。

区域一体化发展的关键就是打破原有行政区管辖的壁垒，通过区域内各地区之间的合作与协同，使各自以及区域整体的发展效率和质量得到提升。共同获利是各种类型合作能够真正开展的基础，也是合作开展的润滑剂。通过与他人合作，更好地实现自身的利益；在合作中获得更多的利益，也是进一步扩展合作的基础。合作可以是多赢的，也可能有获益多少的差别，还有可能某一方或几方获益而其他的某一方或几方的利益受到一些损害，因此 合作往往是个博弈的过程，需要有利益调节的机制。 只有博弈过程顺利，也就是各方都能够从中获益或者有获益的可能，合作才会持续开展并进一步扩展。

区域中的各参与者只有形成利益共同体，区域一体化的发展才能有序进行。利益共同体是在共同目标、共享发展利益以及不断的利益交换过程中逐渐凝练而成的，仅仅依靠行政的捆绑和规划的愿景并不能持续。而这种共同的目标不是宽泛的宏大目标，也不一定是区域整体性的目标，而是有关具体事务中与具体事项（任务）、与可获益性密切相关的目标。目标实现，各地区都能获益，尽管各自的获益可能有大有小，但均能获得收益而且收益高于各自分头开展，这才是一体化发展的基础，也是持续合作意愿形成的动力。有所谓的合作但无实际收益，或者实际获得的收益低于不合作时的收益，甚至没有即时的、基于平等的利益交换，哪怕有再好的未来前景，合作难以持续，并且会对未来更广泛的合作产生负面影响。只有通过合作过程使各方获益，使利益相关者的满意程度有所提高，才能推动更多的合作事项的开展。利益交换的频率越高，利益共同体也就更加紧密而坚固。此外，通过设立区域共同基金，对特定的落后地区进行专项性的资助等，也是提升区域利益共同体的凝聚力、推进区域一体化发展的重要手段。

参与到利益共同体中的利益相关者，存在着多层次和多样性的特征。不同层次和不同内容的事项和任务，有着不同的利益相关者，既有政府间的纵横关系，也有政府、企业、各种社团、居民以及任务执行者的多元主体，由此形成了围绕着特定事项和任务的主体间网络关系，而且区域协调组织及其机构也在具体实务中发挥作用，这些利益相关者之间存在着错综复杂的利益关系，在行动过程中相互作用，形成多种形式的利益格局。这里特别需要注意的是，在一体化制度和具体事项开展中，政府间的关系同样存在利益交换的内容。正如有学者指出的那样，“以利益关系为先，才是政府之间关系的真正内涵”。仅仅依靠行政权力，尤其是共同的上级政府所指定的安排，在某些特定事项尤其是具体项目建设上确实可以起到一定的作用，但这种作用只能是就事论事的，不仅无助于提高合作的意愿和效率，还会成为合作进一步开展的障碍。因此，建立利益共同体的观念、强调地区间的平等以及建立起各地区、各城市间进行利益交换的制度和机制，保证多种形式的博弈、互动能够有效开展，是区域一体化发展的关键所在。

区域一体化发展的过程，实质上也是利益格局重构的过程，合作既在调节相互利益关系，也在创造新的利益关系， 因此既需要相关制度的保驾护航和政策的推进，同时也是重塑相关制度、完善相关政策的过程。

从制度创新角度看，要从网络化治理的角度，完善区域空间治理结构，促进能使多元主体平等、自主地参与区域空间治理过程，责任、权力、利益相互匹配的制度体系的建设。制度创新可以由中央政府或参与地区共同的上级政府通过顶层设计建立新的制度框架，但应重视由实践所推动的、回应具体事项开展需要的制度创新，尤其是发挥地方政府在制度创新中的作用。各种形式的一体化发展示范区、跨区域的新区建设等，其重点不仅仅只是将其建成，而是要通过实践的过程创新制度，为更大范围的区域一体化发展提供可复制可推广的制度建设经验。我国城市改革开放是由特区、各类开发区的建设所启动的，示范区、新区建设应当成为新时代区域一体化发展的探索者和先行区，进而为全国范围的区域协同和高质量发展作出贡献。

制度和政策的创新很难凭空而起提出一揽子新制度或新政策，通常是在既有制度和政策实施过程中产生问题，或者出现不适应、低效以及难以满足未来预期时，对其进行逐渐修正或发现新的路径。从当前区域空间治理所存在的问题看，有几项内容尤其值得关注：在国家统一按行政区配置土地资源的格局下，积极探索区域内资源整合和协同调配的机制，从实现整个区域高质量发展的角度扩大与人口、产业相结合的空间资源可调节的范畴，使国家战略要求和区域发展更加紧密地结合起来；对相邻地区边界上出现的空间使用矛盾，采取跨边界联合的国土综合整治，实施相互协同的用途管制等；由相关城市和地区组建联合管理机构，对河湖流域、山林以及特定资源实行统一的专项管理；在城市和地区边界地区的城镇乡村之间，打破边界地区的物质隔阂，建立相互支持的公共设施和基础设施配置服务圈，提高设施利用效率，等等。

同时，在各项制度和政策设计时，要充分考虑区域的空间性差异，正如前面已经提到的，地区间城市间的合作是因任务和事项而展开的，其治理结构、利益相关者以及具体行动的内容、合作的方式等随时随事而发生变化，在制度和政策上可能有相同的成分，但也肯定存在着许多的差异，因此，既需要有整体保障性的普适的制度和政策框架，但也需要有专属性的、专门化的制度和政策。各类制度和政策都应规定其适用范围，在实践过程中应当允许因其中某些因素的变化而改变原有的制度运行方式和政策执行方式，要包容并尊重区域合作事项开展过程中经过充分博弈产生的结果。

在治理结构不断完善的基础上，需要更加重视治理运行方式的组织，也就是关注运行机制的建设。任何的制度、治理结构的建设，都是为了有效的合作能够开展，使合作的过程更加顺畅，更有效率，获得更高质量的治理结果。再好的愿望、再好的制度，都需要在施行的过程中得到体现。

首先要从单中心的科层式治理模式向网络化的治理模式转变， 无论是编制规划还是实施规划，无论是产业布局、招商引资还是资源调配，无论是公共设施共建共享还是河、湖、山、林整治保护等，以“控制+调剂”“诉求+反应”型的管控方式逐步替代单一的“命令+控制”型的管控方式，并逐步转变为“协商+合作”型的治理方式，降低行政机制在合作意向、项目组织、实施安排等方面的决策权重，充分尊重相互协商、多种形式和多主体博弈的结果。在项目开展及其管理的过程中，以目标方向和过程为导向，而不是以预设的最终结果为导向，使各方利益及其诉求得到实现，从而推进更多项目、更深层次的合作。

在具体的管理过程中， 要根据治理对象和内容，区分不同层次和不同类型，在确定特定治理结构的基础上，发挥不同主体的作用。 在格局类型和总体政策层面，要发挥政府的引导和协调作用，为整体功能的实现建立基本框架，使市场、社会团体和公众的互动能够有效开展。各项规划、政策应当把行动纲领的安排及其实施的保障机制放在首位，而不只是停留在对未来状态的规定上。在项目性的治理中，区分经营性资源和非经营性资源的运用，非经营性资源的运用及公益性项目，由政府按照既定的规划主动按时推进，或运用财政手段鼓励国有企业和社会企业积极实施；经营性项目则充分发挥市场主体的作用，依据市场机制逐步推进，政府为保证项目合作的开展，解除行政壁垒，推动市场主体按市场规律及其机制实现联动。在日常管理性领域，政府部门或者其委托的执行机构，在不违背区域规划总体原则的基础上，尊重市场和社会主体的选择和意愿，充当维护公平和秩序的角色。

在网络化治理过程中，针对行动过程中出现的矛盾甚至冲突，应当以制度性的协商和周期性的合约为基本手段。 在项目治理进程中，尤其是对于一些涉及面较广、时间周期较长的项目，要摆脱项目初期希望“一稿定终生”的想法，因为随着项目的开展利益格局会发生改变，各类主体的角色甚至主体间也会发生替换，他们的愿望和利益诉求也会随之而变，因此，就需要持续地开展共同协商和多次相互间的博弈。这就需要分布式的信息收集和过程性的管理，并建立相应的制度性保障，这一点在我国各种类型的区域一体化发展实践以及相关研究中仍然是弱项。

对于任何一个一体化发展区域而言，不仅整体的治理结构应该是网络型的，而且在具体事项的合作上也同样应该是网络型的。正如前面已经阐述的，这些不同的网络治理结构相互之间关联、重叠、复合等，形成了一种更为复杂的、纵横交错的网络关系，由此也就形成了复杂的多中心决策体系。单一的科层制体系无法担当其运行过程，分权、赋权以及与此相关联的责权利关系需要有效配置，方能有效运作。这是区域一体化发展治理中必须面对的问题。

本文来源：上海城市研究，原文见《空间与社会评论》2023年第2期。