黄河和永定河治与管的异同及战略思考

▲永定河  摄/高晓忠

黄河和永定河同属我国典型的北方河流，同是国家水网骨干水资源配置通道，同居我国四大防洪重点江河之列，对我国经济社会高质量发展和生态安全战略实施均极其重要。本文系统分析了黄河和永定河自然禀赋的相似性和差异，阐明了两条河流各自系统治理的战略需求，结合黄河流域系统治理的总体战略布局，提出了永定河流域综合治理提升的战略思考，以期为黄河和永定河流域系统治理和高质量发展提供借鉴。

黄河和永定河自然禀赋异同

流域基本概况

黄河全长5464km，流域面积79.5万 k m ² ，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东九省（自治区），注入渤海。黄河流域构成我国重要的生态屏障，是我国重要的经济地带。

永定河是海河的重要支流，全长865km，流域面积4.7万 k m ² ，流经山西、内蒙古、河北、北京、天津五省（自治区、直辖市），注入渤海。永定河流域是华北地区重要的生态走廊和人口、产业、经济的重要载体，战略地位十分重要。

地貌和水系特征

黄河地跨青藏高原、黄土高原和华北平原三大阶梯，地势西高东低，落差达4480m。黄河流域中上游以山地为主，中下游以平原、丘陵为主，丘陵山地面积占流域面积的75%左右。永定河发源于黄土高原，流域北部为内蒙古高原，西部和东南部为恒山及八达岭高原，经官厅山峡进入华北平原。永定河横跨黄土高原和华北平原两大阶梯，地势西高东低，其中山区、丘陵、河川面积分别占流域面积的33%、37%、30%。

黄河水系干流弯曲多变，支流沿程分布不均，流域面积大于100 k m ² 的支流有220条，一级支流包括湟水、洮河、渭河、沁河等。永定河水系呈树枝状，上游包括由黄水河、浑河、壶流河、御河等汇流的桑干河和由东洋河、南洋河、清水河汇流的洋河，梁各庄以下进入泛区后有天堂河和龙河等支流汇入。

气象水文

黄河流域东西气候差异显著，从西到东分别属于高原气候、温带大陆性季风气候和温带季风气候，西北部、中部、东南部分别为干旱、半干旱、半湿润和湿润气候区，大部分地区年平均降水量400～600mm。永定河流域属温带大陆性季风气候，为半干旱、半湿润气候区。夏季炎热多雨，冬季寒冷干燥。大部分地区年平均降水量360～650mm。黄河流域和永定河流域降水主要集中于夏秋季，且常以暴雨形式出现。

黄河、永定河均水少沙多，径流量小且年际年内变化不均，全年大部分水量和沙量来自汛期，洪枯水量悬殊。黄河多年平均天然年径流量580亿 m ³ ，潼关站最大年径流量是最小年份的4.5倍。永定河多年平均年径流量20.29亿 m ³ ，最大和最小年径流量比值为3.24。黄河在1972—1996年的25年间，有19年发生断流，一年中断流最长达226天。永定河从20世纪70年代上游来水减少，自1996年断流达26年之久。

河道特性及水旱灾害

历史上，黄河下游和永定河中下游都属于我国洪水灾害严重地区。黄河800km下游河道是世界著名的“地上悬河”，河床普遍高出背河地面4～6m，有的高达10m以上。随着20世纪水沙关系的不断恶化，黄河局部河段主河槽淤积加重又形成了滩唇高仰、堤根低洼的“二级悬河”。永定河进入平原以后，流速减小，泥沙大量淤积，使得河床增高，形成河床较堤外地面高出2～7m的“地上悬河”。黄河下游孟津白鹤至东明高村河段、永定河下游卢沟桥至梁各庄河段都是典型的游荡性河道，且河道沿程呈现上宽下窄、上陡下缓之势，河道横断面宽浅，主流多变，河床冲淤变化频繁。永定河下游善淤、善决、善徙的特征与黄河下游极为相似，素有“小黄河”之称。

社会经济

黄河流域和永定河流域都是我国重要的经济地带。黄河流域省份2018年年底总人口4.2亿人，占全国的30.3%；地区生产总值23.9万亿元，占全国的26.5%。河套灌区、汾渭平原、华北平原是我国农产品主产区，也是重要的能源、化工、原材料和基础工业基地。永定河流域2022年受益人口0.19亿人，占京津冀晋总体的15%；地区生产总值2.1万亿元，占京津冀晋总体的23%。

黄河和永定河系统治理的战略需求

黄河和永定河经过多年治理都取得了巨大的成效，但在战略层面河流系统治理仍面临严峻挑战。

黄河流域系统治理的战略需求

人民治黄70余年来，黄河治理成效显著。黄河含沙量近20年累计下降超过八成，河道萎缩态势初步遏制，基本确保了伏秋大汛岁岁安澜，但目前黄河流域治理仍存在一些突出困难和问题。

洪水风险依然是最大威胁

全球气候变化背景下，东亚季风降雨带逐渐向黄河流域北移，未来黄河流域极端天气事件呈增多趋势，洪涝灾害发生的频率将显著增加，近年该趋势已有显现。2017年7月25日—26日，黄河中游无定河流域普降大雨，小理河李家坬8小时降雨量达253.4mm，无定河干流及其支流大理河发生超历史纪录洪水。2019年8月，受台风“利奇马”影响，黄河支流大汶河流域最大小时降雨量达72mm。2021年7月，河南省遭遇极端强降雨，郑州最大小时降雨量达201.9mm，突破我国大陆小时降雨量极值。2021年8月下旬至10月，黄河中下游发生历史罕见秋汛洪水，支流渭河、汾河、伊洛河、沁河发生有实测资料以来同期最大洪水。同时，黄河水沙关系不协调的特性尚未根本转变，游荡性河道河势尚未完全得到有效控制，黄河下游滩区防洪运用与社会经济发展矛盾依然突出，黄河防洪与水沙调控面临的挑战日益严峻。

水资源安全保障形势严峻

黄河是资源型缺水河流，年平均径流量仅占全国总量的2%，却承担了全国12%的人口、15%的耕地以及50多座大中型城市的供水任务，流域内人均水资源量不足全国平均水平的1/4。在黄河总水量中，48%用于流域内用水，35%用于维持河槽及输沙，17%用于流域外供水等。截至2021年，黄河已实施7次引黄济津、19次引黄入冀、21次引黄济青。此外，黄河向永定河实施生态补水，2023年累计调引2.17亿 m ³ ，大大缓解了晋、冀、京、津四省（直辖市）的生态环境压力。目前，随着工业、农业和生活用水需求及流域外引水规模的不断增大，黄河水资源供需矛盾更加突出，水资源开发利用远超其承载能力。

生态环境脆弱问题不容忽视

黄河流域生态本底差，生态脆弱区分布广、类型多，上、中、下游面临的生态问题显著不同却又相互联系。黄河源区生态退化问题仍未根本解决，黄土高原水土流失治理任务依然艰巨，下游河道及河口地区生态系统质量有待提升，流域水生态环境状况不容乐观。流域3/4以上区域属于中度以上脆弱区，高于全国平均水平。尤其是黄河上游属于高寒高海拔地区，高原冰川、草原植被、湿地生态极易遭受破坏，且修复和恢复难度大。

经济社会发展不均衡

黄河流域整体经济发展水平不高，经济社会发展受水资源短缺制约，流域空间发展不均衡，产业结构地域差异明显。上、中游以能源、化工、原材料加工和牧业等传统产业为主导。下游经济社会虽发展较快，但缺乏具有竞争力的新兴产业集群，发展质量有待提高。

多维功能协同管理理念有待加强

黄河流域治理涉及多个领域、多个部门、多个地方，虽然黄河保护法明确了黄河水利委员会作为水利部派出流域管理机构的职责，但流域各方基于不同利益诉求，需求存在矛盾，导致流域资源开发规划和布局难以落实，多维功能协同管理理念有待加强。

永定河流域系统治理的战略需求

2015年以来，作为海河流域“六河五湖”生态治理修复的试点工程，永定河流域综合治理和生态修复取得显著成效。水资源、水环境承载能力严重不足的累积性问题得到极大缓解，长年干涸断流的永定河恢复了全年通水过流，森林覆盖率和生物多样性显著提高，水质得到明显改善，水旱灾害防御能力进一步增强，初步实现了“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”的治理目标，永定河重新焕发生机，成为京津冀协同发展的亮点之一。但是， 永定河流域在防洪减灾机制完善、流域治理管理体制优化、流域水安全保障能力建设等方面仍存在较大提升空间。

防灾减灾能力不足是“安全的河”面临的最大短板

面对极端天气事件频发状况，永定河虽经多次整治，但部分河段仍存在堤防超高不足、游荡性河道河势不归顺、过流能力低、泛区安全设施不健全、洪水调蓄能力不足等薄弱环节。2023年7月，永定河流域出现极端暴雨，造成严重洪涝灾害和生命财产损失，说明流域防洪排涝体系依然存在薄弱环节，尤其卢沟桥至梁各庄河段，堤防潜在风险不容忽视。

“借”来的水难以可持续支撑“流动的河”

永定河流域近10年年均水资源量23.6亿 m ³ ，流域水资源开发利用率达80%，与黄河流域相当，远超40%的生态警戒线。水资源开发利用程度高，经济社会用水长期挤占生态用水。由于气候条件、人类活动等原因，21世纪初永定河全年断流300天以上的河段246km、200天以上的河段150km。

水资源短缺是永定河面临的最突出问题，没有外调水的支援，“流动的河”难以实现。目前，永定河所用引黄水是“借”用山西省的黄河用水指标，随着经济社会发展， “外借”水是否可持续需要引起高度重视。流域内省际初始水权分配尚未完成，水资源统一管理和调度也需进一步加强。

体制机制不畅影响系统治理的可持续性

2018年6月，北京、天津、河北、山西四省（直辖市）人民政府和中国交通建设集团有限公司共同出资组建永定河流域投资有限公司（以下简称永定河公司），探索多元化融资模式，构建了“流域统筹、区域协同、部门联动、政府主导、企业主体、市场参与”的流域统一治理格局。在中央和地方政府投入的基础上，永定河公司推动流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，构建了“投—建—管—运”一体化平台，成效显著。

但是，目前存在的体制机制问题须引起高度关注。其一， 工程投资完成后，流域系统治理可持续的资金来源保障问题。 其二， 目前流域管理的体制机制无法彰显“两手发力”优势。 永定河公司作为市场主体，不具备行政能力，难以处理有关省际矛盾和水事纠纷，如何既发挥好公司“河工”功能，又在一定程度上起到“总管”作用，亟待进一步完善体制机制。

黄河和永定河流域治理面临共性问题

作为我国北方典型河流，黄河和永定河在流域系统治理中面临着一些共性问题：最大的威胁是洪水，最大的矛盾是水资源短缺，最大的问题是生态环境脆弱，最大的短板是经济社会发展不充分不均衡。

在此背景下，必须强化流域系统的整体性，运用系统方法，创新流域治理理念，扎实推进流域系统治理。

黄河流域总体治理的战略布局

黄河流域的战略定位

在过去3000多年的时间里，黄河流域一直是我国政治、经济和文化中心。从古到今，黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。黄河流域构成我国重要的生态屏障，是我国重要的经济地带，是打赢脱贫攻坚战的重要区域，也是中华文化保护传承弘扬的重要承载区。

黄河流域总体治理的目标

按照《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，到2030年，黄河流域人水关系进一步改善，流域治理水平明显提高，生态共治、环境共保、城乡区域协调联动发展的格局逐步形成，现代化防洪减灾体系基本建成，水资源保障能力进一步提升，水生态环境质量明显改善，国家粮食和能源基地地位持续巩固，以城市群为主的动力系统更加强劲，乡村振兴取得显著成效，黄河水文化影响力显著扩大，基本公共服务水平明显提升，流域人民群众生活更为富裕，获得感、幸福感、安全感显著增强。到2035年，黄河流域生态保护和高质量发展取得重大战略成果，黄河流域生态环境全面改善，生态系统健康稳定，水资源节约集约利用水平全国领先，现代化经济体系基本建成，黄河文化大发展大繁荣，人民生活水平显著提升。到本世纪中叶，黄河流域物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明水平大幅提升，在我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国中发挥重要支撑作用。

黄河流域总体治理的布局

水灾害防治方面： 构建“一核两策”的水灾害综合防治格局，实现水沙协调、安全稳固、洪水无虞。“一核”是指以调控水沙为核心；“两策”是指坚持“上拦下排、两岸分滞”调控洪水和“拦、调、排、放、挖”综合处理泥沙两大策略。

水资源配置方面： 构建黄河流域“一线七库”的水资源配置格局，实现多源济黄、南北互济、东西均衡。“一线”是指南水北调西线等工程；“七库”是指黄河干流已建的龙羊峡、刘家峡、三门峡、小浪底和规划建设的古贤、黑山峡、碛口等七座骨干水利枢纽。

水生态保护方面： 构建“三区一廊”水生态保护格局，实现干支统筹、人水和谐、河湖健康。“三区”是指上游水源涵养区、中游水土保持区、黄河口等湿地生态保护区；“一廊”是指以黄河干流及湟水、大夏河、洮河、无定河、渭河、汾河、伊洛河、沁河、大汶河等支流为主形成贯通的生态廊道。

黄河流域系统治理策略

黄河流域系统治理策略包括完善防洪工程与水沙调控工程体系，开展从河源到河口生态环境修复与强化水源涵养功能，提升水资源纵横向配置格局，推进经济社会高质量发展的战略布局，建设及应用数字孪生黄河，保护沿黄文化遗产资源，传承黄河水文化基因，开展黄河水文化科普，挖掘黄河文化时代价值等。

在理论上，强化广域黄河流域系统与广义水沙调控体系两个概念。广域黄河流域系统从流域系统整体出发，拓展了传统黄河流域的地理范围，将引黄灌区和黄河供水区也纳入黄河流域系统，如引湟济石、引硫济金、引黄入冀补淀、引黄济青、永定河生态补水受惠区。引黄补淀、引黄济青等流域外供水直接影响了流域水沙资源的时空配置格局，考虑到水土保持措施、水库（群）调度对水沙资源配置与调控所起的关键作用和相互联系，广义黄河流域水沙调控工程体系将狭义的黄河流域干支流水库（群）调度扩展到包括水土保持措施和水资源配置在内的黄河水沙调控工程体系。在工程上，完善广义黄河流域水沙调控工程体系可以推动传统水沙调控向精细化的流域全物质通量统一调配发展。

对永定河流域系统治理的战略思考

继续推进永定河流域防洪工程体系建设

总体思路

在永定河流域系统治理的战略层面，要突出流域系统整体性，兼顾区域环境特殊性；强调防洪安全重要性，牢记多维功能协同性；强化硬件工程实用性，发挥数字孪生智能性。

综合考虑北京“7·21”、郑州“7·20”特大暴雨和海河“23·7”流域性特大洪水，按照“平急两用”思路，完善永定河流域现代化防洪减灾体系。在永定河流域防洪规划修编中，要特别注重科技支撑，加大国家对永定河防洪工程体系建设投资力度，完善泛区治理，提升水库、河道及堤防、蓄滞洪区协同防御大洪水能力。开展陈家庄、丁家滩水库建设必要性论证，研究梯级水库群精细化联合调控方案，实现洪水防御和资源化利用有机统筹，实施官厅、洋河等水库清淤和泥沙资源利用工程，向已建水库要库容。

堤防工程建设

建设功能性堤防。功能性堤防对标集防洪保障线、抢险交通线、生态景观线于一体的黄河下游标准化堤防，统筹防洪安全、生态健康、文化科普、休闲旅游等多种需求，打造安全之堤、生态之堤、文化之堤、休闲之堤。安全之堤指建成牢固标准化堤防，确保首都及永定河防洪安全。生态之堤指大堤加固提升应符合绿色理念，建成永定河轴向绿色生态走廊。文化之堤指依托两岸大堤建设永定河流域历史文化、水文化的宣传科普教育长廊。休闲之堤指永定河两岸大堤应满足日常交通、防汛抢险需求及群众日常休闲旅游需求。

河道综合治理

借鉴黄河下游游荡性河道河势稳定控制和滩槽协同治理的理念，加强永定河游荡性河道综合整治理论技术研究，提升下游河道过流能力。综合考虑永定河下游河道的特殊性，塑造行洪输沙通道，营造洪枯兼容的两级河槽，实现防洪和景观相结合。“一级稳定深槽”作为河流主要流动通道，为大洪水长期塑造稳定主河槽，保障河道顺畅行洪，同时塑造成景观河道，满足群众日常的亲水需求。“二级行洪宽槽”平时用于生态景观休闲旅游，发生大洪水时作为行洪空间，确保防洪安全。

水库减淤清淤

水库淤积导致防洪调节库容减小，直接影响流域防洪安全，影响洪水资源化利用效能。统筹水库存量与增量，实施官厅、洋河等水库清淤和泥沙资源利用工程。将水库清淤与泥沙资源利用相结合，实现防洪减淤与水资源高效利用、区域高质量发展有机协同。

研究可持续的流域水资源安全保障方案

将永定河水资源安全保障纳入国家水网建设暨南水北调西线工程水资源配置整体方案论证，确保永定河外来水源可持续。制定永定河水量统一调度管理办法，统筹用好本地地表水、地下水、再生水、外调水，制定实施永定河流域的“四水四定”方案。面对水资源开发程度高、长期挤占生态用水的局面，需要按照重要水生指示物种用水需求，合理确定各河段生态流量。强化河湖特别是平原段河湖的空间管控。推进永定河多水源互联互通、联调联供骨干水网建设，加强官厅、册田等水库统一调度与运营。统筹流域节水和地下水超采综合治理。开展永定河初始水权分配，建立健全流域水权管理制度，完善流域水资源利用管控和激励机制。

进一步完善永定河流域治理管理运行机制

从国家层面谋划永定河公司转型，推动资源资产化、资本证券化落地，以巩固提升永定河流域综合治理成效。完善体制机制，强化全流域系统治理、全要素统筹管理、全过程精细监督。

增强永定河流域治理管理能力

制定永定河流域保护条例，从法律层面规范流域管理与行政区划管理的关系。把永定河流域治理纳入气候变化应对相关研究范畴，在更大尺度上为永定河流域系统治理提供科技支撑保障。加快数字孪生永定河建设，提升治理管理现代化水平。完善流域野外观测监测体系，加强永定河流域系统治理重大科技问题研究和技术攻关。聚焦流域系统治理新情况、新问题、新建议，滚动开展年度跟踪咨询评估。推进永定河水文化建设与乡村旅游有机结合，鼓励公众参与流域治理保护。