探究EPC模式下“预超概”的深层次原因

   引言：

在EPC模式下的“概算”指的是EPC项目初步设计概算。在《建设项目工程总承包计价规范》（T/CCEAS  001—2022）中第2.0.18条对“设计概算”是这样定义的： “在初步设计阶段，依据初步设计或扩大初步设计文件，在投资 估算的控制下，对建设项目总投资及其构成进行的概略计算。一 般包括：建设项目总概算、单项工程综合概算、单位工程概算。也 称投资概算。”

初步设计概算是设计文件的重要组成部分，是设计单位利用初步设计图纸及说明（包括取费标准、概算定额、概算指标、建设地区的社会依托、自然环境、技术经济条件、地产设备材料来源及价格等工程项目资料），按照一定设计要求编制的从建设工程筹建到竣工交付使用期间所需要的全部费用的设计文件。 该文件一经批准则作为下一步施工图设计的重要依据，同时也作为EPC项目投资的最高限额，一般情况下是不得随意突破的。

然而，在具体的EPC工程建设实践中，由于各种因素的影响，我们却常常会遇到“概算”一再被突破、被调整，被打乱的情况出现，导致EPC项目的“预算超概算”现象频繁出现。这无疑给项目的建设投资管控带来了挑战，给项目的顺利实施造成困扰，更有甚者使整个EPC项目的投资计划失控，直接影响到项目的建设过程及项目建成后效益的正常发挥。

在此，我们很有必要就EPC模式下“预超概”进行深入的探讨分析，以规避这种现象对项目正常实施所带来的风险。

一、相关政策文件、规范对EPC项目投资控制的相关要求

 《政府投资条例》第十二条中规定，经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

 《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第七条规定，建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

《建设项目工程总承包计价规范》T/CCEAS001-2022中第3.2.1条规定，发包人采用工程总承包模式时，应根据发包内容，按照下列规定作为建设项目控制投资的基础：

1.在可行性研究报告批准或方案设计后，按照投资估算中与发包内容对应的总金额作为投资控制目标；

2.在初步设计批准后，按照设计概算中与发包内容对应的总金额作为投资控制目标。

二、建设单位原因引起“预超概”原因分析

1. 项目立项缺乏科学性

EPC项目立项是项目决策阶段重要的里程碑事件。然而，通过大量的EPC立项阶段的过程实践却发现，有的建设单位工作人员，缺乏对项目立项的科学性认识，仅为达到项目立项目的，没有充分考虑项目后期动态因素对项目投资的影响，片面压低合理的工程造价。在项目进入实施阶段后，由于项目所处的建设环境超出了合同所约定的范围，如：物价波动超出了约定的范围、政策的调整、自然条件变化等因素的影响，这些都有可能使项目的实际费用成倍增长，导致预算超出概算。

2. 项目的建设标准不明确

建设单位在前期决策阶段对项目功能研究不深入，导致实施过程中不断增加新内容或提高建设标准，导致在项目实施过程中预算超出概算。

3. 前期的可行性研究流于形式

在项目前期，或是迫于环境压力，或是迫于时间压力，没有对即将上马的项目进行充分的可行性研究，对影响项目建设质量和造价的因素分析不足、出现漏项错项等情况。更有甚者则是从网络上下载个可研模板略作修改，以草草应事。若这种状态下的EPC项目仓促上马，在工程实施中势必会出现对前期报告不合理部分的修正，为EPC项目投资的“预算超概算”埋下了“伏笔”。

4. 勘察深度不够

发承包双方应按照EPC工程总承包合同中约定的承包工作范围，完成约定的勘察设计工作，并对提供的勘察设计文件的质量承担相应的法律责任。

在具体的EPC项目实践中，根据《岩土工程勘察规范》和建设工程设计深度编制的相关规定。对工程总承包中勘察设计的分工作可做以下划分：

（1）发包人可根据工程具体情况，对勘察工作是否列入发包范围作出选择：一是将全部勘察工作委托勘察人单独实施；二是按本规范规定的分工在合同中约定；三是按照《岩土工程勘察规范》规定，与设计深度匹配确定勘察工作范围，在合同中约定。

（2）发承包双方按照发包阶段确定工程总承包的设计范围，发包人按合同约定对设计文件进行审核。

然而，在实践中却发现由于项目业主和EPC承包商地交底不够充分，EPC承包商没有与项目所在地市政部门做好地质资料，地下隐蔽设施的沟通，从而造成后续地设计出现漏项、变更、引起在项目实施过程中增加工程造价，出现预算超出概算的现象。

5. 初步设计概算的准确度不够

既然要做到“预算不超概算”，那么初步设计概算自然就会成为施工图预算控制的“红线”，也会成为后期各阶段投资控制的重要参考指标。概算的准确度如何，将直接影响到接下来的施工图设计和施工图预算，其重要性就不言而喻了。

然而，不可否认的是现阶段EPC项目的概算编制依然存在着诸多有待解决问题，选取的概算指标准确度值得商榷，概算投资与实际投资偏差较大，初步设计概算对后续的造价控制起不到多大指导作用等，许多相关的问题依然没有得到彻底的解决。显然，初步设计概算的准确度已成为一把双刃剑，对业主来说，概算的不准确会增加业主的审计风险。对承包人来说，概算的不准确会增加承包方的履约难度，极有可能使预算超出概算。

三、工程总承包 单位原因引起“预超概”原因分析

1. 招投标形同虚设，EPC合同漏洞百出

主要表现在投标企业未能认真研究招标文件和工程量清单相关内容与要求，在当今市场内卷的情形下，为了能够中标并签订合同，投标人对业主做出了一些不切实际的承诺，导致合同条款不严密，形成人们常说的“开口合同”。这些不仅不能有效控制工程造价，反而会使项目投资超出概算控制，给后续的审计工作带来较大的不确定性。

2. 合同条款设计不够严谨

由于部分合同签订人员受传统施工总承包模式的影响，思维固化，在EPC合同签订方面机械套用施工总承包模式，没有深入领会EPC合同特点与签订要领，再加法务意识淡薄，导致签订的EPC合同内容考虑欠缺，措辞不严谨，错漏项较多，特别是涉及合同价格及其调整条款上用词模棱两可、含糊其词、缺乏实操性。在这种合同条款下的工程项目施工，势必会在施工阶段出现更多的变更与签证。这些都将会造成建设成本的增加，出现预算超出概算。

3. 工程总承包中标后的保守设计与设计深度不够

EPC工程总承包商中标后，由于项目的施工图设计与预算编制都是由总包单位单独完成，在这种情况下，工程总承包的设计单位往往会以某某设计强条要求、初步设计有漏洞、业主提出项目功能要求为借口，堂而皇之说服建设单位，以达到“保守设计”，实现施工图预算超出初步设计概算之目的。

在进行施工图设计过程中，有些设计人员对业主方的需求以及建设过程中可能出现的各项影响因素考虑不周，使后期的工程实施中，频繁出现设计变更，增加工程签，最终出现预算超概算情况。

4. 设计周期被挤压、图纸漏洞百出

虽然设计费在项目总成本中占比很低，初步设计却对整个工程项目的造价影响程度几乎达到70%左右，而施工图设计阶段仅影响30%左右。在现实的EPC工程设计中，由于EPC项目的工期往往被压缩得很紧，使得被挤压的时间往往落在设计周期上，导致“边设计、边施工”，设计图纸粗制滥造、漏洞百出，有的甚至用同类型其他项目图纸代替。在这种状况下设计的图纸的质量怎能保障其预算不超过概算呢。

5. 设计能力不足导致工程超概

设计能力欠缺，主要表现在不熟悉项目所在地的规范和标准，对项目前期资料、周边环境未进行详实研究；不能把握技术与经济的统一，经济比选判断性偏差；初步设计图纸编制质量不高；施工图设计阶段大幅修改。

设计部门地概算编制能力欠缺，主要表现在专业工程缺漏项情况严重；概算编制粗糙；概算编制过程缺乏整体性的思维，引起各专业之间相互碰撞，在项目实施过程中再频频出现变更，最终引起预算超出概算。

6. 设计深度不够方案频频变动

由于在施工图设计过程中，设计人员对项目相关配套设施、项目影响因素、技术方案、建设标准、发包人要求等理解程度不够，再加之在设计过程中缺乏必要的沟通，导致在施工图设计中出现预算编制偏离工程实际、出现编制漏洞。这无疑给工程造价管理带来许多不确定的因素，最终让工程的预算指标超出概算。

7. 采购成本控制不力与市场价格波动

在EPC工程项目中，设备及材料的采购成本约占项目总成本的65%左右，EPC项目采购环节是成本控制的一个重要环节，更是控制项目预算超支的关键之一。如果对EPC项目的采购成本控制不力，没有严格控制供应商的报价，或者没有对供应商的报价进行有效比较与谈判，极有可能会导致采购成本的增加，进而使预算超出概算。另外，市场价格的波动也可能导致项目预算超支的另一诱因。

8. 现场变更和签证导致工程成本增加

在EPC工程实践中，常存在各种不可抗力因素，会导致工程出现变更，这些变更包括：设计变更、技术要求变更、业主要求变更等。这些变更往往会导致工程量增加、工期延长和资源重新分配，从而使项目成本增加，出现“预超概”现象。

9. 施工过程中的不确定因素引起“预超概”

在EPC项目的施工过程中可能会出现人力资源不足、施工条件复杂等问题，这些问题可能会导致工期延误和额外的成本投入，引起预算超出概算。为了控制施工方面的不确定性，可以加强施工管理，确保施工进度和质量的控制；与施工队伍建立良好的合作关系，确保人力资源的充足和专业性；在合同中明确施工方面风险的分配和补偿机制，确保各方的利益得到保护。

结束语：

总而言之，解决EPC总承包项目预算超概问题，是一个系统性的工程，需要我们站在项目全生命周期的制高点，对项目投资管控进行全面策划，从初步设计概算出发，对工程造价进行全面分析与科学控制，对存在各种可能诱发工程造价变动因素，认真分析其对工程预算的影响程度。

通过控制施工图设计、预算编制，合理处理工程建设中的变更与签证，优化项目成本管理、挖潜降低工程造价的新思路，从成本控制角度出发，加强对预算超概算问题的分析研究，多角度、全方位采取控制措施，提升对EPC项目投资管控的风险应对能力，最大限度防止“预算超出概算”情况发生，提高EPC项目经济效益与社会效益，实现项目的最终成功。