海岸建筑退缩线划定管理的探索与实践——以珠海市情侣路海岸带为例

当前基于“划线控制”理念划定的海岸建筑退缩线难以体现国家对陆海提出的统筹陆海生态系统保护（保护要素 ） 、统筹陆海海洋灾害防治（防灾要素 ） 、统筹涉海项目管理（发展要素 ） 的三大统筹原则。具体表现在两个方面：  

一是在政府管理视角下，从自然资源部对海岸建筑退缩线的定义，即禁止或限制建筑活动的控制线，可以看出海岸建筑退缩线是一条建设控制线。这种形式划定海岸建筑退缩线无疑最有利于政府部门组织和开展海岸带管理工作，列入准入清单的项目除外，凡是涉及海岸建筑退缩线的建设项目原则上不予许可。一些城市为保建设空间在划定海岸建筑退缩线时尽可能避开现状建设空间，海岸建筑退缩线不能有效体现保护海岸带生态系统的作用。  

二是在规划编制视角下，通过设置协调区或缓冲区增加弹性管控，但弹性管控的问题在于需要规划实施或管理主体根据情况自由裁量，规划实施或管理主体对自由裁量权的谨慎态度决定了弹性管控作用的限度。  

虽然陆海统筹的核心问题在于对陆域和海域的分管上，但要实现陆海统筹则需要进行自上而下的全系统变革。海岸建筑退缩线作为陆海统筹的突破口和主要管理对象，在实现全系统变革的基础上才能较好地体现国家提出的“统筹考虑发展导向、空间布局和制度安排”要求。  

首先，在顶层管理层面，聚焦制度结构导致的管理权分离问题，通过理念转换和制度变革实现从陆海分治到海岸带统筹。在陆海分治的大背景下，无论从陆地角度还是海洋角度进行陆海统筹，都避免不了“发展与保护”的抉择。当前的顶层管理在事权划分、法规制度和审批管理机制等方面的做法不利于陆海“保护与发展”的统筹，因此，要首先明确陆海“保护与发展”的区域，并通过顶层管理创新实现从陆海分治到陆海统筹，基于此，海岸建筑退缩线的划定显得至关重要。  

其次，在技术方法层面，海岸建筑退缩线的划定要对应顶层管理的变革，按照陆海统筹理念将被划入海岸建筑退缩线的区域从禁止（或限制 ） 建设区转为协调管控区，这一转变决定了海岸建筑退缩线应在现有基础上有所扩展，既要考虑陆域开发建设活动对海洋生态环境的影响划定禁止建设区，也要考虑海洋灾害对陆域的影响进而将灾害防控与协调区域纳入海岸建筑退缩线。以此方法划定的海岸建筑退缩线能有效地实现对生态系统保护、海洋灾害抵御和亲海空间管控（含生活、生产空间 ） 的统筹协调，与国家提出的陆海统筹理念契合。  

最后，在实施操作层面，重视联合审查与共同管理机制的构建，实现从部门分管到规委会统筹的转变。对于海岸建筑退缩线与海岸线之间的区域，可效仿青岛市和英国的经验，在规委会下设立陆海统筹（或海岸带）专委会，对海岸建筑退缩线与海岸线之间区域项目的生态系统保护、海洋灾害防治、临海（或近海 ） 项目可行性等方面进行重点审议并决策。

国家基于陆海统筹理念提出海岸建筑退缩线划定应体现对陆域和海域3个方面的统筹，即统筹陆海生态系统保护（保护要素 ） 、统筹陆海海洋灾害防治（防灾要素 ） 、统筹涉海项目管理（发展要素 ） 。这就要求海岸建筑退缩线的划定，既要考虑陆域对海洋生态环境的影响，将海陆生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域划入海岸建筑退缩线以加强对其的保护和管理；还要考虑海洋灾害对陆域城市建设的影响，将海洋灾害及其次生灾害直接影响、需要加强海洋灾害防治的区域划入海岸建筑退缩线以加强统筹。  

第一是对保护要素的统筹，海岸带生态系统保护是划定海岸建筑退缩线的首要任务。从统筹管理的角度考虑，为确保海岸带生态系统的连续性和完整性，原则上要求各生态功能及其关联要素全部或部分（有明显自然地理界限 ） 划入海岸建筑退缩线。包括生态保护区（含自然保护地 ） 、海岸带防护区、自然岸线、生态廊道、生态修复区、公园绿地等。  

第二是对防灾要素的统筹，海岸建筑退缩线管理区域是直接面对海洋灾害考验的承灾区域，海洋灾害预防和治理也是海岸建筑退缩线划定需要考虑的重要因素之一，需要将其纳入海岸建筑退缩线中以加强管理。包括水浸和内涝区域、强风威胁区域和地质灾害（主要为山体滑坡 ） 隐患区域等。  

第三是对发展要素的统筹，陆海统筹的关键在于协调陆海“保护与发展”的关系，因此，陆海关键资源的开发利用是陆海统筹不可回避的问题之一，特别是对于一些必须占用海域进行建设的项目（如港口、码头、船舶维修和制造厂等 ） ，需要陆域和海域联合审批。

 

资料来源：本文图表除另有注明外，均为笔者自绘。

▲   图2  |  情侣路海岸建筑退缩线划入要素示意

基于陆海统筹理念划定的海岸建筑退缩线，其管理也应体现陆海统筹的理念。由单一职能部门进行管理无法充分体现对陆海的统筹，需要由市政府组建专业委员会，联合相关职能部门共同进行管理。  

一是组建陆海统筹专委会，由人民政府在其规划委员会下分设陆海统筹专委会，专委会的成员应包括发展改革、自然资源、住房和城乡建设、生态环境、交通运输（含港口管理 ） 、应急管理、水务、城市管理与综合执法、农业农村九大部门及其他相关职能部门和各领域专家学者。专委会重点对海岸建筑退缩线内项目方案进行审议，对于审议通过的方案，现场确定下一步实施意见和建议并形成会议纪要。专委会的会议纪要具有法定效应，可作为项目主体向各职能部门申办相关手续的主要依据。  

二是在陆海统筹专委会的基础上进一步建立联审分报共管机制并进行统筹落实。联审即所有涉及海岸建筑退缩线的项目均需要上报陆海统筹专委会进行联合审议；分报即通过陆海统筹专委会审议的项目仍需按照既有的报审批流程分别报送相关主管部门进行审批，陆海统筹专委会联审意见可作为报审批依据，相关主管部门在陆海统筹专委会外不得再设审批门槛；共管即搭建串联OA办公系统和国土空间基础信息平台的涉海项目共同管理平台，通过陆海统筹专委会审议的项目可在共管平台上办理后续报审批手续。  

  ▲     图3  |  情侣路海岸建筑退缩线统筹管控构想框架

基于陆海统筹理念下划定的海岸建筑退缩线不仅仅是一条禁止（或限制 ） 建设线，还要能对陆海防灾和陆海发展进行统筹。相应地，对海岸建筑退缩线的管理，也要从“单一部门一刀切式禁止”向陆海统筹专委会联审分报共管”转变，这就要求划定方法与管理机制同步改革，以实现“划什么、管什么；划到哪，管到哪”的目的。

本文撰稿： 杨磊  许金华  向守乾  赵阳