伴随城镇化突飞猛进，存量土地利用效率低的问题日益突出。那么什么是城镇低效用地？有哪些类型？如何界定呢？
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发展历程
我国城镇低效用地的发展主要经历了三个阶段，分别为 广东率先探索阶段、省级试点探索阶段和国家深入推进阶段 。
2009年，广东省出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号），2013年，原自然资源部出台了《自然资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的函》（国土资发〔2013〕3号），在全国十省市试点开展城镇低效用地再开发工作，这也是我国最早在部级层面正式提出该项工作的概念和内容。2016年，原自然资源部出台了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，首次在全国范围内全面部署和开展该项工作。
城镇低效用地发展历程
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城镇低效用地内涵
权威解释
原自然资源部《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》（2013年）：城镇低效用地是指 城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。
原自然资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（2016年）：城镇低效用地指经 第二次全国土地调查 已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、 建筑危旧 的城镇存量建设用地， 权属清晰、不存在争议 。
内涵外延
各地对于城镇低效用地内涵也有不同理解。自广东探索开始，国内陆续开展的旧城改造、城中村改造、“三旧”改造、“棚户区”改造乃至新近的城市更新工作在某种程度上都是对城镇低效用地进行内涵外延后的盘活举措。
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城镇低效用地内涵 |
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地区 |
称法 |
外延内涵 |
地区用地盘活目标 |
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北京 |
城市更新 |
对城市建成区（规划基本实现地区）城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新。 主要更新对象：老旧小区、危旧楼房、老旧厂房、老旧楼宇、首都功能核心区平房（院落）及其他。 《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》（2021） |
凸显历史文化名城、强化首都功能 |
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广州 |
城市更新 |
由政府部门、土地权属人或者其他符合规定的主体，按照“三旧”改造政策、棚户区改造政策、危破旧房改造政策等，在城市更新规划范围内， 对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动 。 《广州市城市更新办法》（2015） |
传承历史文化、保障社会公共利益 |
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深化城市更新工作的九大对象为： 旧城镇、旧厂房、旧村庄，村级工业园、低效物流园、传统批发市场、违法建设、黑臭水体、“散乱污”场所。 《广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质里发展的实施意见》（2020） |
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上海 |
低效用地 （低效工业用地） |
市、区产业部门建立资源利用效率评价制度，明确低效产业用地认定标准，市、区政府开展低效产业用地综合治理和退出专项行动。 《上海市人民政府关于印发本市全面推进土地资源高质量利用若干意见的通知》（2018） |
激发都市活力、增强城市魅力 |
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四类低效工业用地类型∶ “淘汰类”产业和“关停并转”范围的工业用地、闲置工业用地、开发效率低下的工业用地、土地综合产出效率低下的工业用地。 《上海市低效工业用地标准指南（2019版）》 |
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南京 |
城镇低效用地 |
城镇中布局散乱、设施落后、利用粗放、用途不合理的存量建设用地， 包括低效产业用地（含工业、仓储、物流、科研等用途）、低效商业用地、旧城用地、旧村用地和其他低效用地等五类。 《关于推进城镇低效用地再开发促进节约集约用地的实施试点意见》（2014） |
空间布局优化、产业高质量发展 |
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土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，布局散乱、利用粗放、用途不合理的城镇存量建设用地 。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地，土地利用强度、土地产出率等指标较低的产业用地，废弃露采矿山用地，及其他利用效率较低的土地，可纳入再开发范围。 《关于深入推进城镇低效用地再开发工作实施意见》（2019） |
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杭州 |
城镇低效用地 |
低效用地范围：纳入政府土地储备的 存量建设用地 、依法依规进行 “退二进三”和“退二优二” 的土地、建设项目经批准提高 投资强度或容积率 的土地、 工业用地 经批准进行产业转型或困难企业腾退后再利用的土地、按照城市规划进行城市基础设施、公共服务设施、民生保障工程项目建设利用存量建设用地和未利用土地、镇、 村存量集体建设用地 再利用的土地（不含宅基地）、依据城市规划进行统一开发的存量建设用地和未利用零星土地 《杭州市城镇低效用地再开发工作要点》（2014） |
产业结构调整 |
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武汉 |
城市更新、三旧改造 |
结合“三旧”（棚户区）改造，推进城市基础设施跨越工程建设，保护文化遗产、历史街区和工业遗存，彰显滨江滨湖生态特色， 推动城市功能升级和品质提升 。 《中共武汉市委武汉市人民政府关于进一步加快推进城市更新暨“三旧”（棚户区）改造工作的意见》（2016） |
城市功能完善 |
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沈阳 |
城市更新、三旧改造 |
围绕“功能品质、服务品质、生态品质、文化品质”等四个品质，统筹推进 老旧小区 改造工程，以 更新改造基础设施和完善社区配套设施 为重点，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。 《沈阳市老旧小区改造（园区内）三年行动工作方案》（2021） |
改善城镇基础设施和公共服务设施 |
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对城市发展形态和功能进行可持续改善的建设活动，包括 完善城市空间结构和功能布局，提高公共设施服务水平，提升居住环境，强化城市精细化管理，加强历史文化保护和全面提升城市功能品质、服务品质、生态品质、文化品质 等内容。 《沈阳市城市更新管理办法》（2021） |
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城镇低效用地对象及类型
通过梳理，城镇低效用地对象可归结为 旧厂矿、旧村庄、旧城镇和其他低效存量建设用地 ，具体分为 低效工矿仓储用地、低效商业用地、低效公服用地、旧城用地、旧村用地和其他低效用地等六类 。
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城镇低效用地判定
低效用地的判定范围包括国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，退二进三产业用地，布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。本文为“规划师笔记”精选文章。主要判定标准如下：
①建设用地确定为布局散乱，用途不合理，建筑危旧的城镇存量建设用地。
②国家产业政策规定的禁止类、淘汰类的产业用地。
③不符合国家的安全生产和环保要求的用地。
④老的工业用地进行第三产业服务业的产业用地。
⑤符合各地政府自行确定标准的低效用地。
⑥其他低效用地。
具体的，需要结合当地政策及自身发展定位来判定。
（注：关于旧厂矿的认定中，是指国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地、“退二进三”产业用地、土地利用强度、投入产出明显低于建设用地控制标准的工业用地。应采取定性与定量结合的方式进行认定。在认定过程中，不仅要考虑土地利用强度、地均固定资产投资等因素，还应结合年均税收变化情况等要素。同时还应根据产业的不同制定不同的标准，例如仓储用地与工业用地之间的土地利用强度标准就有明显区别，所以在进行认定时要综合考虑，不能“一刀切”，科学客观地进行认定。）
总的来看，城镇低效用地已有相对明确的的定义、类型和界定标准，各地结合自身发展定位和目标也有相应的细化和外延，为城镇低效用地的盘活利用奠定了良好的基础。
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