延迟支付工程款的成因及对策浅析

建设项目的工程款支付是确保工程建设顺利推进，切实维护施工、设计、监理（以下将施工、设计、监理等单位统称“参建方”）等市场主体合法权益的重要保障，延迟支付工程款不仅损害市场主体的合法权益，也破坏了建设市场秩序，阻滞了社会诚信体系建设，更给工程质量、安全及社会稳定留下隐患。虽然随着优化营商环境一系列法规、政策的出台，影响各类市场主体投资兴业的堵点、难点问题有了很大改善，延迟支付现象也得到一定程度的遏制，但并未完全杜绝，有些工程早已过了缺陷责任期，但尾款仍未结清；有些工程施工进度已经过半，进度款却未有进账；有的工程虽然支付了进度款，但远远无法覆盖已完工作量所耗费成本；有的设计单位被积压设计费尾款未能结算的工程多达一二十个，延迟时间最长的达10年之久……诸如此类的行为仍时有发生。本文就国有资金投资建设领域延迟支付的相关问题略作分析。

一、延迟支付的成因及表现形式

（一）合同平等意识淡化

尽管建设合同是双方的真实意思表示，且根据《民法典》规定，民事主体在民事活动中的法律地位一律平等，但实践中却对建设项目法人的行为缺乏必要约束，建设方对于合同的履行常常拥有近乎绝对的话语权，在如此“强势意识”支配下，延迟支付、打折支付的问题无法避免。如某工程在上半年即完成了竣工结算审核，按照约定，此时就应该付清尾款，但建设单位却以各种理由拒绝按时支付，最后一笔尾款硬是被延迟了大半年之久。对此，参建方往往无计可施。尽管合同对违约责任有明确约定，且赋予了被违约方的救济途径，如申请仲裁、提起诉讼等，但出于方方面面的考虑，不到万不得已，一般很少有单位会采取此类方式去维权。这更助长了一些建设单位“强势”心理。

（二）付款程序过于繁琐

对建设单位而言，工程款支付，尤其是大额资金支付，经过一定的审批程序，逐级把关，确保支付准确，的确很有必要，但如果审批程序过长、环节过多，必然会造成延迟支付。 如某些单位，每次支付须经现场监理、总监、单位现场管理、工程主管、内部审计、工程及财务的分管领导、单位主要领导等多道审核程序。 虽然现在大部分单位都已实现线上申报，但过多的环节必然导致审批时间的大幅度延长，若其中一个环节的当事人因事外出，甚至长期出差等客观因素或者出于私心而设置障碍，会使程序卡壳，影响支付。 “正在走审批程序”成了延迟支付的“挡箭牌”。

（三）参建方申请不及时

款项及时支付的前提是参建方需及时申请，但少部分收款单位因种种原因申请不及时，也是造成延迟支付的原因之一。如，工程进度已达到合同约定的付款节点要求，但施工方仍未及时提出付款申请；工程竣工后，由于施工方忙于转战其他工程，对编制结算无暇顾及，造成无法按时审计，难以支付最后尾款。有的工程已竣工多年，决算审计也早已办结，却仍有零星的设计、测绘、造价咨询等单位还在申报支付，究其原因，主要是此类款项金额较小，收款单位未引起重视，加上建设单位在编制决算时遗漏，导致这些费用成了“被遗忘的角落”，客观上造成延后支付。

（四）合同约定不合理

合同条款“先天性不足”也是造成“延迟支付”的重要症结所在，主要是合同约定的支付时间、比例明显于施工方或其他参建方不利，比如每次支付时间相隔过长、支付比例过低等。如，某工程合同约定第一笔款项需待工程主体结构封顶时才支付，比例也仅有合同金额的30%；另一工程，尾款需等竣工结算审计完成一年后才行支付。另外，有的工程设计费、监理费，合同约定以工程结算审计结果为基数计取。工程结算审计不结束，不但施工费用无法结清，设计费、监理费的尾款也会因此受牵连。上述情况，单从合同层面看，似乎没有拖延，但实则造成了参建方垫资建设、竣工后资金无法及时回笼，加重了企业负担。

（五）结算审核时间跨度长，影响尾款支付

前文已不止一次提到尾款与结算审核的关系。的确，工程款尾款的结算，一般都需要经过建设单位委托的造价咨询机构进行审核后才能最终结清，这也是确保计价准确、防止高估冒算的需要。但由于计价方面的部分政策规定边界不清、合同条款表述存在歧义、现有的定额及计算规则不能适应特殊工艺的需要等原因，加之各方站在不同角度、代表不同利益，导致对上述问题出现不同的理解。因此，结算审核过程中出现分歧、争议在所难免，而一旦争议问题不能达成一致，结算审核就无法画上最终句号，因极少数争议问题影响整个工程结算审计进度的情况也时有出现。结算审核战线过长，也是导致尾款迟迟难以支付的重要原因。

此外，建设资金尚未落实或落实不到位即投入建设导致资金不足无法支付；监督部门对于建设单位的监督，往往侧重于是否提前支付、超额支付，建设单位出于规避超付风险的考虑，宁可滞后支付、缺额支付；低素质承包商恶意拖欠分包人、材料供应商的款项等，也是造成延迟支付不可忽视的因素。

二、治理延迟支付的对策

（一）加强法治建设，完善信用体系

延迟支付本质上是一种违约行为，而违约行为得不到应有的处理，是此类行为难以禁绝的症结所在。因此，应完善信用评价体系，对个人、企业、机构等各类主体进行信用评价，并建立共享平台，加强信用监管，健全守信激励及失信惩戒机制，提高失信成本，使违约者得到相应的处理，为被违约方提供必要的法治保障。对失信者的惩戒，既包括延迟支付的部门、企业等建设单位，也包括不按合同约定向分包商、劳务人员、材料供应商支付费用的总承包单位。各级党委、政府也应对相关部门、单位加强监督，对于延迟支付的违约行为按照破坏营商环境的相关规定进行处理、问责。

（二）强化合同管理，体现公平公正

合同条款应体现公平公正原则，从源头上遏制因支付不及时而使参建方利益受损。资金按照形象进度付款的，应合理设置付款时间和比例，使付款与进度相匹配；按照月度计量支付的，应按照所计量的工作量的适当比例支付，使付款与工作量相吻合。总之，除了PPP、BT等政府与社会资本合作的项目外，应杜绝让参建款方“垫资建设”。同时，任何一方违约，均应承担相应的违约责任，并体现权责对等，不可偏向于某一方，尤其是对建设方轻描淡写而对参建方加重责任的条款应坚决杜绝。设计、监理费应按照收费标准的规定，以概算投资额中的工程费用为基数计取，不与工程结算挂钩，使设计、监理费的支付避免受制于工程结算审计。建设行政主管部门在合同备案时应加强把关，及时纠正有违公平公正原则的条款。

（三）优化审批流程，提高支付效率

逐级审批是工程款支付不可或缺的程序。为了不因审批流程过长而影响支付，无论是国企自筹资金建设的项目（工程款由企业自行支付），还是依托财政拨款建设的项目（工程款最终由财政集中支付），均应优化审批流程，减少功能重复的审批环节，并对于每道环节的审批时间作出相应规定，合理节约审批时间。重视技术创新，建立简洁、高效的审批系统，实现全流程线上审批，避免因某个环节的当事人外出而使流程中断。通过上述举措，合理节约审批时间，既能对支付款项严格把关，又不至于因审批环节过于繁琐而影响支付。

（四）积极解决争议，提升审计质效

争议问题难以解决是影响结算审核效率的一大痼疾。对于争议问题，建设施工双方都必须积极面对，共同推动问题化解，尤其是建设单位，不可有“事不关己高高挂起”的“局外人”思想。另外，政府相关部门也应积极作为，充分发挥职能，为争议问题解决提供必要的渠道，如笔者所在地区的住建及审计部门联合建立了工程结算争议问题协调机制，对于建设单位委托中介机构结算审核过程中争议问题难解决、严重影响结算进度的问题，由造价管理部门组织建设单位、施工单位、受委托的中介机构共同参与，并邀请业内专家一同协商，形成一致意见，作为结算依据。该办法的出台，使建设和施工单位有了解决问题的渠道，对于推动争议问题解决，提高结算效率发挥了很大作用。

总之，治理拖欠工程款需要全社会共同努力，完善法治建设和诚信体系建设，同时加强综合监管，形成多方合力，共同清理拖欠行为的滋生土壤，促进营商环境的持续优化。