城市更新战略背景下如何破局城中村改造

编者注：今年的政府工作报告明确指出，要稳步实施城市更新行动，推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造，打造宜居、智慧、韧性城市。由此可见，城中村改造仍是重点关注的工作，而且随着城市的不断发展，城中村改造已经成为各级政府在推进城市化进程中必须重视的问题之一。

①整体效率低下

当前城中村边界不断扩展，人口众多且错综复杂，城中村管理效率、规划效率、资源利用效率等均较低。由于大量城中村位于城市中心地带，且经济发展步伐不一、资源分配不均等进一步加剧了城市内部分化，部分城市内部甚至逐步形成“新二元结构”。

②改造资金短缺

城中村改造资金因受现有居民赔偿、长周期开发资金、资金使用效率和回报率等因素影响，如何有效引入社会资本、有效进行资金分配等仍是关键难题。尤其是不发达地区在缺少利益驱动的前提下，资本投入小，而且市政府也不可能负担如此庞大的费用，因此导致出现资金滞后，阻碍城中村改造工作的顺利开展。

③利益主体复杂

城中村改造涉及地方政府、居民、开发商等各利益相关方，由于各方利益诉求不同，项目进程也常因此受到干扰。此外，还会涉及土地产权等问题，改造问题将更加复杂，所以如何有效平衡各方利益也是亟须解决的难题。

在政府层面，实际的监管过程中其监管力度并不强，以至于改造过程中出现各种问题，同时政府对城中村改造的相关人员缺乏必要的激励机制，导致改造的积极性不高。在开发商层面，作为改造投资者主要关心自身的收益以及投资的风险。在居民层面，部分村民思想仍然保守，只注重眼前利益，对城中村改造普遍心存顾虑，未能给予积极有效地配合，影响了改造工作的进展。

④缺乏整体统筹

许多地方在进行城中村改造时缺乏整体统筹，导致相关配套措施不足，而且在规划指标配置、拆迁安置、复建、补偿、社会保障等重点工作方面，由于政府对相关改造工作要求时间紧、任务急，因而在相关集体及村民物业产权的认定、土地拆迁补偿、社会保障等管理措施上，考虑得不够全面和细致，导致整体改造效果不理想。

⑤后续监管扶持难

为了缩短居民等待回迁时间，政府允许开发商在建设安置房时在符合规划、消防要求的前提下，先行动工，后补手续。这一做法虽减少了部分安置压力，但却未能形成完整的审批监管程序，致使部分开发商擅自调整规划方案，造成住房品质难以保障、回迁时间无法确定等问题。另外，手续不全的改造项目因无法通过听证，无法享受相关政策的扶持和优惠，为改造项目带来了难题。

①科学规划用地布局

在城中村改造过程中，将各类闲置土地纳入其中，对不合理用地进行预防和控制，编制控制性和修建性的详细规划可以防止无序建设活动的蔓延。同时按照城市居住区的规划设计标准进行多方案的比较，加强规划的事先控制和管理，合理规划土地用途。坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、有序推进、综合开发、配套建设”的原则，结合城市总体规划及城中村的具体情况，创新和改革改造模式，加强规划的分类指导，做到规划切合实际、切实可行。

②优化审批手续流程

城中村改造远比一般项目涉及的环节多、周期时间长，因此建立合理、高效的并联审批和一站式审批，可避免各部门之间出现不必要的问题以及纠纷。特别是建设工程项目面临着审批手续繁琐、审批时间周期长等问题，不仅增加了建设主体的工作量，还影响了改造项目的进度。因此，在合法依规的前提下，进一步简化审批手续、缩短时间，加快工程建设进度，使群众尽快享受改造成果。

③完善各项配套政策

加大对城中村改造项目的支持力度，可出台系列扶持政策来提高改造工作的积极性。完善征地拆迁保障机制，坚持统一补偿标准、统一征拆程序，接受群众监督，切实维护拆迁安置对象的切身利益。还要通过民意调查、咨询意见等方式，制定合理的符合村民实际需要的补偿办法，让广大村民充分理解改造方案，消除他们的疑惑，并争取最大程度的支持。同时，在保障村民合法权益的基础上，尊重历史情况，妥善解决历史遗留问题。

④合理协调各方利益

由于宏观调控和城市土地资源的日益紧缺，许多城市已进入城中村和旧城改造的过程。在持续大量城中村项目开发的背景下，相关政府及部门需要尽快完善就业机制，使城中村改造顺利进行。同时，还要对城中村的村民实行就业优先的原则，为城中村村民提供一定的就业保障，进一步拓宽村民的就业渠道，从而减少城中村改造的阻力。

此外，政府可适当提供启动资金和低息贷款，并为改造划拨改造配套用地，用于居民临时安置。开发商还要对统建改造房屋给予一定规划控制指标的放宽，减轻人们的经济压力。在村民的思想观念方面，在城中村改造过程中应努力转变其传统的思想，逐步树立市场意识和行为方式，使村民熟悉并掌握科学文化知识和技术，从而使城中村改造得以落实和推进。

⑤依法控制违规建筑

在项目开发全过程引入社会资本，通过资本市场的价值发现功能有效优化行业布局，提高项目在建造、运营等过程中的效率和质量。若发现城中村中违规建筑，需要严格查处，并且开展农居普查，将现有的村容村貌、居民情况记录资料并建档，为居民管理工作打好基础。另外，需要加强监督控制，杜绝出现新的违规建筑。加大执法力度，加快建设外来人员公寓，多渠道解决外来人员的住房问题。

城中村改造作为城市更新的重要组成部分，对改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展具有积极意义。汇聚各方力量做好资金的平衡、利益的统筹、品质的提升等工作，把城中村区域改造成为经济繁荣、生活环境优美、城乡协调、社会文明、管理科学的新型城市社区。