新一轮城中村改造为什么要坚持净地出让

根据2023年7月国务院办公厅印发的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，城中村改造坚持“依法征收，净地出让”，在坚持发挥市场决定性作用的同时，力求更好发挥政府统筹作用。这一规定彻底改变了之前部分超大特大城市以一二级联动为主的城中村改造模式，在实践中引发了热议。

新一轮城中村改造为什么要坚持净地出让？在城中村改造过程中，实施净地出让模式在实践中能否顺利实施还有待部分城市检验，不少市场主体表示这一模式在当前地方政府财政压力较大的背景下，将会面临新的挑战。

   

   

一、各地积极跟进实施净地出让政策

2024年1月5日，深圳市规划和自然资源局公布了“关于公开征求《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（征求意见稿）意见的通告。实施意见明确拆除新建类城中村改造项目内土地完成净地入库后，可依法采用综合评价出让或带设计方案出让等公开出让方式确定土地受让方，由土地受让方实施开发建设。

2024年3月8日，中山市自然资源局公开征求《中山市城中村改造土地整备工作方案（征求意见稿）》意见，工作方案要求将一级土地整理（征拆）和二级土地开发相分离，按照“政府主导+依法征收+国企实施+土地收储+净地出让”原则推进实施，并鼓励土地整备主体参与改造范围内的土地招拍挂竞买活动。

2024年3月14日，东莞住建局公开征求《关于深化空间革命有序推进城中村改造的实施意见（公开征求意见稿）》意见，意见强调加强政府“统筹做地”、择优确定实施主体、高效推进要约收购、坚持实施净地出让。

可见，部分城市新一轮城中村改造将实施净地出让。“净地出让”是指政府在出让土地使用权前，已经完成了土地上的拆迁、补偿、安置等前置工作，土地上不存在任何待拆除的建筑物、构筑物和其他障碍物，土地处于平整并且可以立即投入建设的状态。这种模式根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定：只能由土地储备机构完成土储工作，包括城投公司在内的市场主体不得再从事新增土地储备工作，而土储资金来源仅能从国有土地收益基金、土地出让收入等其它财政资金统筹安排。

二、新一轮城中村改造坚持净地出让的主要作用

本轮城中村改造强调坚持“依法征收，净地出让”，意味着将充分发挥政府的统筹协调力量，在土地出让前处理好产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。采取“净地出让”模式，就是地方政府成为征地、拆迁的主体，直接跟村民谈判，然后达成协议启动。而之前城中村改造的模式更多是开发商跟村集体、村民谈判，达成拆除重建协议，政府批准，然后启动。

在新形势下，中央将城中村改造上升到“三大工程”之一的高度，分析在新一轮城中村改造中坚持净地出让的原因主要由以下几点：

一是更好发挥政府统筹作用。期望推动新一轮城中村改造攻坚克难、提质增效。新一轮城中村改造都是一些难啃的硬骨头，经济效益平衡难，拆迁安置情况复杂，市场主体积极性不高，仅依靠以往的社会力量和市场化手段难以打通城中村改造工作堵点。这时强调“有为政府”，那么政府部门积极主动参与从前期谈判到后期改造的管理，尤其是前期环节拆迁赔偿标准的确认、改造方案的形成、规划指标的统筹等，前期阶段的周期或得到实质性压缩，有助于推动本轮城中村“硬骨头”项目快速破局，本轮新批复、新启动的城中村改造项目或有望形成更规范、更高效的工作模式。除了缩短开发时间、提高效率外，由政府主导，以“综合评价出让或带设计方案出让”，还能改善以往某些城中村改造项目过于追求企业超额利润的情况，转而以城市高质量发展为导向，以确保城中村等低效用地再利用后的总体效果能够更好地满足城市高质量发展需要。

二是更好保障村民及参与主体的权益。我们可以从三个方面去理解：第一，“依法征收、净地出让”关键是要在征地拆迁环节充分保障村民（被拆迁人）的合法权益，这在国家部委的表态中可以明确得知；第二，净地出让同时也是要避免拆迁补偿款的任意扩大损害国家和市场参与主体的利益；第三，净地出让是要通过二级土拍市场的充分竞争，确保政府能够合理得获得二级市场的土地溢价收益，避免财政损失。

三是更好保障市场主体充分竞争。净地出让强调的市场化竞争性，是希望“按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让。”（原文出自《关于开展低效用地再开发试点工作的通知（自然资发〔2023〕171号）》）通过对国有建设用地使用权出让行为作进一步的规范和明确，目的是维护公开、公平、公正的土地市场秩序，通过二级土拍市场的充分竞争，减少腐败的潜在可能性，确保土地溢价全部或绝大部分收归政府。

三、新一轮城中村改造净地出让将产生的影响及其应对

如前所述，坚持净地出让，旨在更好发挥政府统筹作用，更好保障村民及参与主体的权益，更好保障市场主体充分竞争为目的，推动新一轮城中村改造攻坚克难、提质增效。我们结合当前新的形势，分析净地出让可能带来的影响及其应对。

一是净地出让希望更好发挥政府统筹作用，但一级开发考验地方政府财政压力，为此地方政府要制定与财政能力相适应的城中村改造政策。

当前各地城中村改造计划任务较重，投资量大。以上海为例，截止2022年上海已批准“城中村”改造项目62个。全市已批准的62个城中村改造项目引进社会资金达5500多亿元，实际整体投资规模可能大于引进资金规模。2023-2025年，上海将启动“城中村”改造项目30个。由于城中村改造往往面临行政征收、拆迁补偿等问题，周期漫长，项目从前期意愿征集、行政征收、拆迁到企业真正拿到地，中间要经历漫长的周期，面临很多不确定性，风险很高。在各地财政吃紧的背景下，财政资金渠道基本难以维系。

传统的政府财政资金，比如财政拨款、政策性银行贷款（如国开行）、地方政府专项债、政府主导的城市更新基金等，这类资金与各地的财政实力相关，所以地方政府要制定与财政实力相适应的城中村改造政策，例如可以学习广州等地的房票安置。同时，要积极关注PSL、专项借款（28城披露城中村专项借款进度，授信额度超万亿）等利好政策的出台，争取相关资金的支持，这将为城中村改造带来新的机遇，2024年1月2日，央行发布公告指出“2023年12月，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新增抵押补充贷款3500亿元”。2024年2月1日，央行再次发布公告显示1月份净新增PSL1500亿元，接连两轮合计投放达5000亿元，力度不可谓不大。

二是净地出让将扩大市场主体的参与范围，但对参与企业的要求并没有降低，企业仍要久久为功，提升专业水平。

不同于普通商品住宅土地，城中村改造土地在二级开发中或将依然存在历史风貌保护等其他复杂性的因素，需要市场主体要具备城市更新相关经验及做法，对企业的资金能力和专业能力要求更高。实际上，市场上部分企业，特别是民营企业对“净地出让”后续的实行感到悲观的原因也在于此，一方面在政府、国企主导的背景下，民企参与到前期的机会寥寥，另一方面，净地入库后通过综合评价出让或带设计方案等公开方式确定土地受让方，这对于土地受让方的规划设计方案、建设标准、开发运营管理、持有运营经验、维护管理方案等方面都会有更高要求，也就是说土地受让门槛将明显变高，普通民企的参与机会将会更少。且净地出让确保了土地溢价全部或绝大部分地被政府获取，势必会增加二级开发主体的资金压力，开发企业算账会更难，对企业的融资能力、盈利能力、运营能力、退出能力也是一个严峻的考验。

实际上企业做好城中村改造项目，需要超越传统房地产开发的模式（做好城市更新项目，必须超越传统房地产开发模式）。城市更新是一个复杂的系统工程，涉及到政策解读、市场研判、项目定位、规划设计、资金筹措、开发建设、运营管理等多个环节的全产业链专业，对参与的企业的专业化要求较高。而企业专业化水平的提升，有赖于积极进取的精神和努力学习的态度。唯有通过不断研究实践，学习积累经验，整合相关专业资源，才能在专业上有所突破，从而达到领先。

三是净地出让希望更好保障市场主体充分竞争，但当前市场主体参与城中村改造的积极性并不高，政府需优化政策提高各种市场主体参与城中村改造的积极性。

城中村净地出让总体的土地成本较高，要求参与二级开发的市场主体资金实力雄厚，在当前房地产行业面临结构性调整的阶段，符合要求的市场主体并不多，这就有可能导致在二级市场上土地无人问津，造成新的财政压力。特别是部分城市土地市场热度不高，如果净地地块没有成功出让，前期征地拆迁的资金将会持续产生大量的利息，这样的资金压力对土地财政依赖度高、经济发展偏弱势的某些地方政府是一个挑战，对年度地方政府债务承受能力、还款能力也一个考验。即使是对于财政收入较高的城市而言，也是较重的负担，特别是拆迁补偿、安置房建设和配套设施建设需要大量资金，仅靠财政难以满足资金需求。同时，在以政府为主导的一级开发中，保障村民的利益可能更多是一次性的，由于拆迁时还未确定二级开发商，因此之前村集体通过将一部分权益入股后期持有商业、与开发商共同运营的模式较难操作，这也增加了政府拆迁成本，而净地出让模式下的二级开发商通过公开拿地后较难再有动力去与村集体合作。

地方政府要进一步优化政策，提高各种市场主体参与城中村改造的积极性。例如采取净地出让+综合评价出让或带设计方案出让，能够让有意向的开发商尽早的参与到城中村改造中，这样既避免了土地可能产生的流拍，也可以较早的将专业的市场化的方案明确下来，有助于加快城中村改造项目的推进速度；政府也可通过多种方式，如对于二级开发中历史风貌、公建配套等不确定性的因素以清单式的方式予以明确和公开，并科学评估，让参与城中村改造的企业没有后顾之忧并能够经济平衡，这样可提升相关主体的积极性。

综上，净地出让在实际操作过程中还有待进一步观察。净地出让后，城中村改造采取哪种开发模式，还未形成一套明确的机制和政策体系。当前提出的城中村改造必须坚持“净地出让”，可能会弱化传统情形下的一二级开发模式。净地出让后项目如何顺利推进，市场或仍需时间来适应和探索，各城市也亟待形成新机制，形成一套政策体系指导新模式下的城中村改造。建议各地政府深入研究，优化相关新一轮城中村改造的政策体系，建立新机制，保障新一轮城中村改造任务顺利完成。