存量土地储备的集体精明选择路径与策略——以广州临港经济区为例

0 引言

随着城市由增量外延发展转向存量内涵提升，依赖以增量用地换取发展动力的传统模式难以为继，存量用地再开发成为推动城市高质量发展的重要手段，为了进一步释放“市场难作为”的存量土地，以政府为主导的土地储备统筹成为当前城市更新强有力的支援。作为一种土地宏观调控行为，土地储备是政府基于公共利益对土地使用权的兑现进行限制和干预的过程，涉及地方政府、地方企业、产权主体等多元利益主体的发展诉求。

近年来，城市建设用地供需矛盾不断显化，土地储备融资渠道逐渐紧缩，政府主导的传统土地储备方式难以应对存量规划时代多产权主体协同、多片区联合改造等多维度诉求，在向“整体统筹、分片改造”转型的过程中，正面临着大规模复杂主体之间的利益博弈难题，出现了由土地、产权、制度、资金、组织等固化条件约束带来的种种集体行动困境。

全国各地城市政府基于自身发展特质先行先试，已形成一系列关于土地储备模式、主体协同及利益分配机制的改革探索，如：重庆以“政府赋权”激活城投平台实施局部土地储备的能力，由政府主导更新的传统观念转向“政府—市场”的利益兼顾；杭州以“市区联动”打造两级土地收储的“杭州样板”，探索协调多产权主体的权益与更新意愿的集体行动；广州以“国企做地” ^① 加强市级层面的土地资源要素统筹保障和调控能力，推进重点区域的城市空间治理，从追求直接经济收益转向关注经济、社会和生态多元价值共赢。

随着土地储备模式趋于多元化与复杂化，推进政府、企业、产权人、社会各界的共同协作，激发正向的“社会资本”成为存量土地储备的转型趋势。如何探索可持续运作的多边集体行动、构建存量土地储备的长效运作机制尤为关键。因此，本文从公共选择的视角出发，深入剖析存量土地储备过程中的集体选择与协作困境，结合广州“国企做地”实践经验，提炼总结具体应对策略，提出面向集体行动的制度设想，为城市空间开发模式的集约式转型提出建议。

1公共选择理论引入的重要性

1.1公共选择理论的内涵与演变

公共选择(Public Choice)是对公共物品资源配置进行非市场集体决策的行为与过程，而公共选择理论则旨在探究影响公共选择过程的要素机制，并运用于实践以实现其社会效用的最大化。

该理论兴起于20世纪50年代的美国，其基本假设之一便是认为参与公共选择的每个个体都是以自身利益最大化为行为准则的“经济人”，在这一分析框架下，早期学者的研究集中在描述公共物品供给的“最优”原则和经济资源的“最优配置”，并在个人主义思潮的影响下进一步演进，逐渐将研究视角由单一的“利益人”转向具有共同利害关系的“利益集团”，认为集团规模是影响集体行动能否成功的重要因素之一。20世纪70年代以来，由于受到交易经济学影响，学界不再保持“帕累托最优”至上的固有思维，认为通过选择性或强制性的奖惩机制来激励成员为集体共同目标作贡献，才是实现公共物品有效供给的合理路径(图1)。

国内关于公共选择理论的研究起步较晚，从20世纪90年代围绕资本市场中经济理性行为的探究，到逐渐融入其他主流学科，演变成为学界研究集体决策和决策规则选择的核心理论视角，再到近年来，随着经济发展步入新常态发展语境，相关研究更加关注对现有发展资源进行再分配、实现各方效益最优的均衡，并将公共选择理论引入社区微更新、老旧小区改造、土地再开发利益集团等领域，探讨多主体的利益协调模式、更新协作过程、社会自组织的协同治理方式，从决策角度指导城市空间开发的规划策略制定。随着城市发展的内涵式转型，更新领域也急需探索针对性的制度设计以指导普遍意义上的土地再开发行动，公共选择理论为其提供了以“价值激励”触发理性取向的独特视角。

1.2公共选择理论在土地储备分析中的适用性

首先，存量土地储备的关键难点是如何处理大规模复杂主体之间的利益博弈以及如何促进集体共同行动，以实现土地资源配置优化、增强土地市场有效供给。简单的政府单中心治理、“政府—市场”二元治理等分析框架均难以回应土地储备过程中存在的现实问题，引入社会逻辑的公共选择理论将有助于解释和解决主体多元化、利益诉求复杂化背景下的储备行动矛盾。

其次，公共选择理论的内涵、范式与土地储备行动具有密切的对应关系。土地的准公共产品属性决定了土地的开发行为必然涉及“涨价归公”等公共利益分配问题，存量土地作为我国土地公有制基础上已经建设使用但利用不充分的资源要素，其公共空间及设施为社会全体共有；存量用地的更新储备作为追求长期效益的可持续运作的多元集体行动，表征为政府、企业、产权人、社会各界共同协作，这与公共选择理论强调个体的理性选择一致；公共选择理论以“非排他性”的集体物品为研究对象，而土地储备则是一种既具有非竞争性又具有非排他性的公共政策，等等。因此，在土地储备研究领域适时引入打破传统技术逻辑局限的公共选择理论，开展面向集体行动的制度设计，指导并促进储备主体的协作，成为新时期城市高质量发展的关键。见图2。

2存量土地储备困境

2.1大规模利益群体的“往复”博弈

存量土地再开发以城市空间价值挖潜与价值再创造为表征，是一个围绕土地价值、空间权益的利益博弈过程。依据阿克塞德罗的博弈模型，当博弈达到一定规模，即使是敌对的双方也会走向集体合作行动。但是，当面对由依附在存量土地上的众多不同产权与权力主体所组成的庞大潜在利益群体时，从理性“经济人”的角度来看，现实中往往会出现个体之间价值偏好差异、利益分配不均等普遍问题。不同于以往大拆大建式的城市更新，公益导向下城市重点片区的用地储备愈加尊重多元主体不同的利益诉求，致使更新参与者的规模指数扩大。

土地储备机构在征用、收购土地的过程中，原权利主体被归类为拥有不同产权基础、更新意愿的“有为企业”，从原先被归一化处理的数字意义上的“单位人”，成为实践意义上的“权益关系人”。随着利益群体规模指数的扩大，集体更新合作意愿减弱，在面对更新地块复杂的产权主体和较低土地收益的新环境时，存量土地储备项目被迫进入一场“权益关系人”个体之间(政府、开发商、产权人)多轮长期博弈的利益探索。政府一方面需要兼顾多职能部门的统筹协调，另一方面又需要承担大规模利益群体“往复”博弈造成的沟通成本；地产、银行、国资平台等多方力量的加入取代了增量时期房地产商作为土地储备对象的单一角色，伴随着利益主体多元化而来的利益诉求差异化成为不可避免的现象，合作难题也因为群体的大规模“往复”博弈而逐渐凸显。

2.2利益分配的统筹难题

城市空间利益分割失衡的根源是公共物品分配的“空间失灵”与供需错位，土地的显性增值收益及其合理分配成为推动多元主体协同治理、实现城市更新有效运行的关键。随着社会大众对空间权益尤其是土地产权的重视和议价能力的显著提高，面对土地储备动向的不确定性和复杂的权益关系，土地权属人往往基于自身利益考量，优先选择观望以谋求更高的空间增值收益，导致相关储备项目从一开始就面临动力缺失的困境。对于有为政府来说，受宏观经济等因素影响，土地储备筹资方式得到进一步规范 ^② ，但由于土地储备的实施周期长，政府财力持续吃紧，难以有效保障土地资源要素统筹和调控。随着“优先储备城市发展的重点区域”成为土地储备实施计划制定的新趋向，待储存量用地的区位价值随之上升，开发速度加快，权属人的预期也随之提高，利益分配如何统筹成为难题。

2.3集体非对称性下的“机会主义行为”

集体作为由若干具有共同利益诉求与价值取向的理性“经济人”所构成的集合，其行动的本源便存在个体理性与集体理性的矛盾。由于个体成员因规模、特质等不同，对集体物品的兴趣、偏好和供给能力也有所差异，集团内部、集体与集体之间往往难以形成共同的行动意愿与方案，随着组织、协调成本的不断累加，集体物品很难被提供。

实际上，利益集体在参与城市更新过程中所面临的信息不对称、资源离散、合作渠道不畅通等问题，都使得土地储备机构等政府部门开展统筹协调、协商收储工作的难度加大，原权利主体与市场之间的有效组织难度不断提高，难以形成高效的土地储备运作机制。同时，伴随着利益主体多元化，很容易衍生出所谓的特殊利益集团，这些特殊利益集团为了成员利益而不惜降低社会效率，为政府解决非市场失灵问题带来阻力，极大可能形成“逆向选择”“公地悲剧”“囚徒困境”等集体行动难题。

3公共选择理论视角下存量土地储备集体精明选择路径

3.1“整体合作+利益统筹+激励性引导”的精明选择思路

从公共选择理论视角来看，存量土地储备是一项需要多主体协同的集体行为，难点在于如何建立多方利益群体合作共赢的路径，减少大规模利益群体的“往复”博弈与“机会主义行为”，探索利益分配的整体统筹，以促进城市更新工作的有序推进。

本文从公共选择理论视角出发，基于3个核心内涵构建“整体合作+利益统筹+激励性引导”的存量土地储备路径(图3)，进一步明晰土地储备的整体合作模式与各方职责，以及相关利益分配形式，以探索合理的利益统筹及激励机制。一是整体合作，重构行动主体单元，建立具有一定风险承担能力的区域合作机制，借由存量公共资源使用权的合理分配，保护公众利益，降低集体不合作情况发生的概率；二是利益统筹，重新制定增值分配规则，采用土地增值收益合理分配的方式以实现综合目标，促进更新改造的主体、模式、利益等全方位协同；三是激励性引导，重构集体行动思维，从集体行动的需求出发，设计差异化的激励制度，进行选择性的利益调整，化解个体理性与集体理性之间的矛盾，有效推进良性集体行动。

3.2整体合作的多方协同

从全局角度来看，保护公众利益的关键在于思考怎样降低集体不合作情况发生的概率，通过合理分配存量公共资源使用权，鼓励所有个体主动作为。当前，存量土地再开发领域已形成政府主导、企业和社会参与、市场化运作的开放环境，市场化主体通过持续的资本投入保障空间产品的有序生产，以捕获更新带来的隐形增值，却也不免陷入财富分配与风险分配的权衡之中。土地开发收益与风险产生的冲突实质上是效益需求与风险承受能力的错配，以小集团模式为主的传统更新方式，试图追求超过自身风险承受范围的预期效益，这类“有组织的不负责任”行为往往带来严重的后果。

因此，促进集体合作的关键是从整体视角出发，提高区域自治能力和统筹水平，建立具有一定风险承担能力的区域合作机制，如依托国企作为片区的“产权代理人”，合理协调分配关系，增加个人因破坏公共利益而受到惩罚的危险系数，减少个人“冒险”(也就是不配合)的侥幸心理，减少大规模利益群体的“往复”博弈，从而达成更新的多方协作。

3.3利益统筹的效用增量

城市更新行动效用提升的关键在于既要反哺公共利益，满足城市的持续发展需求，又要保障个体利益，使其能够分享城市发展红利，因此更新利益平衡的关键点在于土地增值收益的合理分配。与此同时，更新过程的实际效用与机会成本密切相关，当个体行动成本大于其预期收益时，理性个体出于投机心理进而采取“搭便车”行为，只有当集体行动的效用大于个体机会成本的效用时，个体才具有参加集体行动的主动性。因此，要实现再开发过程中利益分配的效用增量。首先，要调整现有存量土地(空间)利益分配格局，协调土地开发的经营性与公益性，协调政府主体、企业、原权利主体之间的利益平衡，通过容积率的局部突破、城区指标调整的内部协调、“新城反哺老城”等核心手段，建立空间发展权益优化路径。其次，结合“成本—效用”函数可以发现打破集体行动困境的核心是对个体参与集体行动的临界值进行控制和调节(图4)，可通过加强公众支持和官方认可等一些非物质激励，促使临界点向右移动，以保障土地再开发持续推动。

削弱集体成员之间存在的非对称性(异质性)差异，建立一套有效制衡多元利益主体的监督机制，是实现集体行动的关键因素。可通过有效的制度设计，对原有较大规模的更新集团进行合理的划分、重组，实现庞大利益群体的尺度缩减，降低集体成员之间存在的非对称性风险，使个体在面对集体合作选择时，减少“往复”博弈的过程性成本。例如：一方面，仅允许具有城市更新开发经验的区属国企参与开发，通过限定参与集体行为的准入门槛，降低各利益集团展开“分利竞争”的可能性；另一方面，在理清既有存量土地产权及地方发展诉求的基础上，通过划分不同的土地储备分区，采取政府主导、政企合作开发等多元更新模式，利用“企业自筹+土地储备基金”、用地指标异地置换等多种资金筹措渠道，结合分区施策实现针对特定更新政策作用对象的尺度减法，促进集体共同行为的发生。

3.4集体行为的激励性引导

3.4.1集体行为的预期控制

新古典经济学假设，理性“经济人”总是试图以最小化成本追求效用的最大化，当个体机会成本高于集体行动效用时，只有通过一定程度的外部补偿才能触发理性个体的集体行动。因此，从城市的区域统筹更新出发，可考虑通过降低集体行动中的个体对更新收益的未来预期，对不参加集体行动的个体施以逆向激励，增加其规避博弈的个体成本。如图5所示，假设当行动主体认为土地更新的增值收益不满足预期时，此时的集体行动成本位于临界点右侧区域的a ₁ 点，这意味着投入的资产必须产生大于费用的收入流，集体行动才可发生，此时所需的外部补偿值为A ₁ 。通过梯度化的赔偿标准及最高限额设计，降低行动主体的心理预期，促使预期成本(a点)趋近临界值从而减少更新成本外部补偿的投入(即由面积A ₁ 降为面积A)，进而增加触发集体正向行动的可能。

3.4.2集体行为的价值激励

在整体视角下，打破集体行动困境的核心是运用多维复合的“选择性激励”，设计差异化的激励制度，以选择性的利益调整化解个体理性与集体理性之间的矛盾。如图6所示，“机会成本—效用”等值线与公共物品效用曲线的交汇点即个体参与集体行动的临界点，机会成本临界值为b，此时的集体行动区面积为B。通过将高收益项目和低收益项目统筹捆绑做大利益“蛋糕”，并予以行动主体一定激励，从而扩大集体行动区的面积，此时的公共物品边际效用曲线将由y移至y ₁ ，临界点右移至b ₁ ，以形成正向吸引和鼓励，扩大集体行动区B ^' (即B ₁ 扣除B面积的剩余部分)，扭转该部分群体投票倾向，以达到集体行动的投票门槛。

4集体精明选择：解析存量用地储备的广州实践

4.1案例介绍

广州临港经济区黄埔片区位于黄埔区南部滨水一线，是广州临港门户节点与滨江城市客厅的重要组成部分。随着珠江黄金岸线——黄埔段聚焦高质量发展，加快推动珠江岸线企业搬迁改造和港口码头转型升级成为新的城市更新政策导向，临港珠江岸线的建设稳步推进，城市更新改造步伐加快，成为区域存量土地供应的主力片区。然而，当前黄埔段临港片区滨水高价值区域的岸线功能基本固化，用地以工业用地、物流仓储用地为主，这两类用地占比高达59%，涉及央企、国企、村集体等复杂权属类型，虽土地价值潜力高，但也存在规划限制条件多、整备难度大、升级改造路径少等再开发问题，随着区位价值上升，权属集团对地块更新的增值预期也随之提高，协商收储难度进一步加大。因此，为确保珠江岸线的全线贯通和高质量建设，提升临港片区的整体效益，规划拟通过引入区属国企开展相关做地工作，科学划定拟推进的片区做地范围，实现政府、企业和社区的多方联动，探索面向集体精明选择的存量土地储备实施路径(图7)。

4.2面向集体行动的合作模式

4.2.1政企分工：探索“政府统筹+国企发力”的储备模式

临港片区成立由区自然资源和规划局牵头组建的区规划用地领导小组，充分发挥政府统筹机制，结合国民经济和社会发展规划、土地储备年度计划、土地供应年度计划等，牵头编制年度做地计划。区土地储备部门组织做地主体对区域内地块进行梳理、调查，在摸查片区基础数据的基础上，框定各片区的做地范围、用地规模、建设需求总量，明确片区的功能定位、土地整备、开发运营模式、收益测算及分配、资金安排等情况，制定储备计划草案。

与此同时，赋予GZG集团等国企参与单元详细规划编制、独立开展征收补偿、土地平整等各项前期工作的权力，依托批准生效的总体规划、专项规划和详细规划，按照“正面、负面及审慎”原则，在“多规合一”的底图上开展储备土地的规划指标论证优化工作，根据做地需求提出建议。发挥国企执行效率高、融资能力强等优势，探索以国企为“产权代理人”的行政治理路径，化解地方政府面临的原土地权属人“一对多”的谈判困境，构建政府“一”对“一”再对“多”的统筹与调控机制。见图8。

“政府统筹+国企发力”的储备模式有助于充分发挥政府强大的统筹力和国企高效的执行力，使得土地储备计划及供地计划有具体的实施抓手。从前期土地整备到供地开发，由国有企业自筹资金做地，可根据项目用款需求及国有企业实力等，通过多渠道来融资缓解政府财政压力，有效迈过项目初期的资金门槛。

4.2.2公益优先：严守土地储备工作的根本性原则

城市土地储备制度的重点是以公共目的为导向的城市土地资源配置和资产运营手段。近年来，城市更新不断地在规划设计思路与政策导向中强调空间权益，旨在激发逾越资本增长的新价值取向，即坚持以人为本、公共利益优先的原则。临港片区做地方案率先落实区级国土空间规划划定的生态保护红线、产业区块线等底线空间，保障各级公共服务设施、道路交通规划建设等近期重点项目的有效推进，优先保障城市发展中的公共利益。一方面，确保财政资金作为公共利益投入的本质目的；另一方面，防止土地征用权被滥用，保障受益主体公共性，进而助推土地储备工作的长效运行。

4.3面向利益统筹的储备路径

4.3.1细化分区：储备主体的精准匹配

首先，结合国土空间规划、城市更新年度计划、年度成片开发方案、土地储备年度计划、遥感影像、地形图和规划管理单元等的数据，综合研判临港片区的储备与开发潜力，进一步设置用地开发价值分区(分为A、B、C、D这4个级别，其中A级开发价值最高，D级开发价值最低)，锚定开发价值高、连片更新可能性大的用地，划定面积约为594.7?hm ² 的土地储备范围(图9)。其次，在整理片区整体产权的基础上，理清各地块的储备难点，匹配相应的土地储备模式，明确土地储备主体类型：一类为碎片化产权用地，项目相对独立，企业更新意愿大，拟在落实公益设施等条件下执行自主改造；一类为交通枢纽设施、零星产权主体地块，结合土地储备年度方案，划入政府收储计划；一类为储备难度大、公益优先级高的地块，产权大多隶属央企、省企，区级政府协调难度大，因此划入“国企介入”分区，由区国企作为整备主体组织编制做地项目实施方案，主导片区用地整备等前期工作与土地二级开发，对做地项目范围内的土地权属、面积、现状用途、地上建(构)筑物及附属物等情况进行详细调查，明确做地模式，设定货币补偿、指标补偿、异地安置等补偿标准。见图10。

4.3.2全域统筹：更新区域内的自我平衡

当空间共有产权被过度分割时，每一产权单元的使用对其他单元都具有负外部性，从而导致集体行动困境。因此，亟须通过土地储备的全域统筹，使产权准入门槛与收益分配联动，实现更新区域内存量资源配置的自我平衡。

以GZG集团为例，该集团在黄埔区内有多宗土地，基于同一产权关系以及建设项目的关联性，将周边零散分布的地块与临港地块划定在一个做地方案内进行捆绑开发，将公共服务设施配套承载力与片区开发强度进行匹配，对收益率高低不同的项目进行“肥瘦搭配”，反哺片区内重点地区的项目建设，破解规划限制条件多导致单个地块难以被盘活的问题。通过区域型项目的统筹策划，充分利用有限经营性资源的有效收入，将有收益的项目和公益性项目搭配组合，将存量项目与新建项目搭配组合，实现更新项目的“肥瘦搭配”和整体匹配，对零碎分散的土地在时空尺度上重新优化组合，力求创造以点带面、连片开发和区域联动开发的良好局面，实现一定区域内的自我平衡。

4.3.3梯度优化：基于增值收益调节的补偿规则探索

目前广州现行城市更新项目可选择的补偿方式有3种，分别是按农用地征收补偿，即按片区标准补偿报批；按国有用地证载用途评估补偿，即按照现行规划用途计算，根据土地剩余年限价值与建(构)筑物价值等进行补偿；按城市更新标准中的旧厂收储补偿，即按照未来规划用途计算，居住用地毛容积率2.0以下(含)、商业服务业设施用地毛容积率2.5以下(含)部分，可按不高于公开出让成交价或新规划用途市场评估价的60%计算补偿款。居住用地毛容积率2.0以上、商业服务业设施用地毛容积率2.5以上部分，按该部分的公开出让成交价或新规划用途市场评估价的10%计算补偿款 ^③ 。然而，按照原用途确定的补偿金远远小于原权利主体的预期收益，更新收益分配的“帕累托最优”状态难以被控制在整体最优的合理区间，难以激发更新主体的集体合作冲动。与此同时，在资金层面，政府一直承担着满足居民各种诉求的责任，政府需要在城市更新的方方面面进行兜底，才能够保证项目的顺利实施。若以未来规划用途作为补偿标准的计算依据，以政府无限兜底的财政投入换取集体行动成本，长此以往政府必将承担巨大的财政压力，更新将难以持续。

因此，基于增值收益调节的补偿规则的梯度优化十分必要。临港片区在既有更新方案的基础上，通过设置更多梯度的补偿形态(图11)，以匹配权利主体的多元需求，并针对性地设置特殊补偿条款的门槛区间，结合“做地成本价—规划评估价”双路径补偿标准 ^④ ，以定制化的私人供给方式兼顾个体偏好与集体行动。

4.4面向精明选择的激励设想

4.4.1预期控制：诉诸利益的集体行动

如临港片区土地储备的具体实践过程所示，区规划用地领导小组通过设置土地储备单元、补偿规则分区、补偿制度的准入门槛等，限定储备收益的阈值。同时，结合重大公益项目的征地政策规定，可探索强制征收的措施，如对拆迁谈判过程中的“钉子户”实施个别征收，通过为不合作行为付费，提高谈判效率。通过设置个体不合作的处罚措施，影响原权利人的时间成本以及控制其对集体行动效用的预期，以此调整原权利人的选择倾向，从而有效推进良性集体行动。

4.4.2价值激励：突破规则的精明选择

在做地过程中，临港片区通过合理分配土地增值利益，由政府通过规划赋权做大利益的“蛋糕”，形成有效的激励机制，以“大整备+小整备”的方式平衡各方对土地增值利益的分配。优先保障临江大道东延线、滨水绿地等重点公共性项目的实施，打破“就地块论地块”的利益平衡思维，以片区为基本单元，统筹高收益开发项目和低收益公共项目，通过市场化的空间腾挪置换实现土地的整合。同时，结合市区官方媒体的报道，进一步扩大公益性项目的宣传效应，在保障社会公共利益的同时，有效触发有为企业的更新能动性。可见，通过物质激励、社会激励、政治激励等多元价值激励途径，将有助于引导更新集体做出“精明选择”。

5结束语

新发展语境下，存量用地的更新储备已经成为一项追求可持续运作的多元集体行动，如何实现政府、企业、产权人、社会各界的共同协作已经成为无法回避的关键问题。文章从公共选择理论视角出发，分析了存量土地储备过程中的集体选择与协作困境，引入公共选择理论，开展面向集体行动的制度设计，提出构建“整体合作+利益统筹+激励性引导”的存量土地储备路径。同时，结合广州“国企做地”实践经验，提炼总结面向集体行动的合作模式、面向利益统筹的储备路径、面向精明选择的激励设想等具体应对策略。

公共选择理论作为公共利益诉求下解决公共物品生产、供给、分配模式的经济社会学理论，试图解决空间利益的分配失灵的问题，无疑适用于存量规划时代城市空间再开发这一研究性话题，为探索多元土地储备路径、激发多元主体的集体行动可能性提供了制度与实践双重层面的治理策略。未来，城市更新领域不仅要重视相关制度设计与治理体系的整体谋划，还要重视地方实践能动性所赋予的充分的政策实验空间，进一步探索公众与集体的力量。由此可见，激发足以长效更新的自主动力将成为城市高质量发展的核心路径，探索可持续运作的多边集体行动将成为必然。

【注　释】

①广州先后出台《广州市人民政府办公厅关于印发广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》(穗府办函〔2023〕12号)及《广州市规划和自然资源局广州市住房和城乡建设局关于印发广州市统筹做地推进高质量发展工作方案的通知》(穗规划资源字〔2023〕5号)，明确以“做地10条”和“工作方案”高效推进土地收储工作，鼓励将土地整理前期工作交由“国企做地”主体独立开展。

②2016年1月1日《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)提出“土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算”。

③根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》(穗府办规〔2019〕5号)相关内容。

④目前探索的做地补偿标准主要分为两大类：一是根据土地新规划用途的市场评估价按一定比例给予做地补偿；二是在核算做地主体的做地成本后，按成本进行结算并另行给予工作经费奖励。前者在市场经济驱动下，易使再开发改造沦为做地主体追求利润的工具，土地再开发的公共利益价值导向也容易缺失；后者则难以激发做地主体的积极性。