都市圈农业生态空间协同规划的理论逻辑与实践

0　引　言

都市圈是新时期落实国家高质量发展战略、引领区域发展的重要尺度单元和空间载体。如何以空间治理推动都市圈高质量发展是社会各界都关注的议题。回顾都市圈概念认知的演进情况和国内规划的实践可知，就规划对象来看，主要聚焦核心城市及其周边与之有密切功能联系的建成区域，其范围一般由1小时通勤圈决定。国土空间规划体系为全域全要素的空间治理提供了支撑，“三区三线”是实施国土空间用途管制的重要抓手。由此，原来以功能联系为依据确定的都市圈国土空间也受到空间类型划分和管制的政策约束。在国土空间规划背景下，农业生态空间规划在规划对象、价值遵循、组织逻辑等方面均发生了深刻变化。显然，既有理论模式难以完全适应新的空间对象，亟待建立新的理论逻辑以指引规划实践。

回顾已有的研究不难发现，随着国土空间规划体系的确立，农业生态空间的研究经历了空间认知、划分和规划实践探索的过程。2013年，“多规合一”的改革试点拉开了国土空间规划体系构建的序幕，主体功能区、“三生”空间是三类空间的建构基础；2017年，《省级空间规划试点方案》提出，以主体功能区规划为基础，科学划定“三区三线”，这标志着全域国土空间管制与国土空间规划进入深度契合阶段；2019年，《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式提出“统筹布局生态、农业、城镇等功能空间”。此外，我国部分学者基于学理逻辑和实践逻辑对三类空间的划分方法与管制要求做了大量的研究，还有学者探讨了三类空间的时空演化特征、机制，深化了对三类空间复杂地域功能关系的认知，并面向国土空间优化目标，探讨了农业空间规划框架优化策略、生态空间的规划策略。总体而言，当前的研究集中于对农业和生态空间演化特征的认识及对空间利用的理论探讨，对空间治理实践也有所涉及，但是鲜有研究关注都市圈视域下的农业生态空间的发展。

空间规划是从空间需求到空间供给的治理工具。工具理性的选择依赖于价值理性的判断。农业生态空间规划的核心在于统筹发展和安全，关键是处理好农业生态空间在横向层面的不同边界空间与功能的关系。随着区域协调发展上升为国家战略，协同发展研究日益受到重视。区域协同规划源于协同理论，是推动协作式规划的重要工具。既有协同规划研究主要面向跨省市行政区和大尺度、高度城镇化地区，协同规划的重点事项、主要领域仍聚焦于城镇空间。在都市圈层面，协同规划的重点在于，在完备的纵向控制体系中，增加横向的沟通，以协调解决跨界问题。

本文认为，可将区域协同规划工具引入都市圈农业生态空间规划研究，赋予区域协同规划工具新的内涵，以发挥其工具价值。因此，本文首先对都市圈农业生态空间协同规划的对象特征和理论逻辑进行全面梳理，其次探讨协同规划研究的难点及其解决策略，最后结合武汉都市圈江夏南部区域实践加以验证，以期为国土空间规划背景下的都市圈规划体系构建提供参考。

1　都市圈农业生态空间的多维特征

根据《省级空间规划试点方案》，农业空间是指以农业生产、农村生活为主的功能空间；生态空间是指以提供生态系统服务或生态产品为主的功能空间。本文认为，都市圈农业生态空间是指在都市圈范围内，位于都市圈核心城市外围，由连绵一体的农业空间、生态空间，以及其所包围的小城镇集中建设区构成的地域功能空间(图1)。都市圈农业生态空间具有多维特征。在区位特征方面，都市圈农业生态空间一般位于特大超大城市的外围，且处于1小时通勤圈的辐射范围内，距离核心城市中心区30～70?km，是都市圈城镇空间的发展腹地。在空间特征方面，都市圈农业生态空间的组织方式和环境特征与城镇空间的差异显著，如山、水、林、田、湖、草、沙等空间资源要素富集，“似城非城，似乡非乡”，保护与开发建设空间高度混杂，面临极大的土地农转非开发压力，用地布局混乱甚至失序。在功能特征方面，都市圈农业生态空间是城乡融合过渡地带，与核心城市有着十分密切的功能联系，承载着乡村和小城镇的生产、生活功能，也是都市圈城镇空间重要的“菜篮子”“米袋子”，具有粮食和生态服务供给的功能，被称为“区域绿心”。此外，由于治理范围广、治理对象分散且复杂、产权关系多元、治理组织松散，都市圈农业生态空间的治理能力和治理体系薄弱，进一步加剧了其空间、功能组织的复杂性，也给当前的国土空间规划理论和实践工作提出了新的挑战。

2　都市圈农业生态空间协同规划的提出与理论逻辑

2.1　都市圈农业生态空间协同规划提出的缘由

从现实需求的视角看，都市圈农业生态空间协同规划是激发其内生发展动能的客观需求。由于同处一“圈”，该空间内的各行政单元在资源禀赋、发展路径、政策供给等方面处于低水平的同质化竞争状态，存在产业结构相似、城镇建设水平不高、项目谋划雷同等问题。从未来的发展趋势看，随着都市圈的发展，在核心城市的辐射带动下，农业生态空间将深度融合到都市圈的“生产—消费”格局中，实现资源要素的重组，衍生出新的功能活力，但也会引发农业和生态安全底线约束的矛盾。都市圈农业生态空间成为迈向高质量发展的痛点地区。特别是在生态文明建设的背景下，都市圈农业生态空间因其丰富的生态资源成为都市圈重要的新型空间资本，获得了更高的空间价值，其开发与利用成为新的规划命题。但是原有的规划范式难以有效应对该类国土空间，急需建立新的规划响应机制。因此，在空间规划编制工作下沉到区县、乡镇层级阶段，面对基层政府的发展诉求，有必要在各行政单元的国土空间规划之外，强化区域协同规划研究，形成关于都市圈农业生态空间价值和目标的统一认识，以整体性思维探索都市圈农业生态空间开发利用的新模式、新路径，激活新发展动能，实现空间价值的转换提升。

2.2　都市圈农业生态空间协同规划的理论逻辑

2.2.1　发展与安全相统筹的价值逻辑

都市圈农业生态空间是都市圈发展的腹地，推动其高质量发展是建设现代化都市圈的必然要求。同时，都市圈农业生态空间承载着生态安全、粮食安全和自然资源保护的重大使命，但其中的山、水、林、田、湖、草、沙等资源要素高度异质、混杂。可以说，都市圈农业生态空间的开发利用受到多维约束，既要注重农业产业的经济价值提升，又要保证粮食供应安全；既要保护生态空间，又要依靠生态资源，探索要素价值转换路径，提升农业生态空间价值，进而维护多主体的发展权。可见，面向农业生态空间的协同规划必须兼顾发展与安全的诉求。

2.2.2　空间与功能共融合的组织逻辑

在城市区域化时代，都市圈内“形流融合”加速了功能融合互动，孕育了新的功能和空间组织模式，重塑了农业生态空间的功能组织逻辑。因此，对于农业生态空间，协同规划需优化空间与功能的组织逻辑，实现区域融合发展。首先，响应生态农业地域功能组织由封闭转向开放的趋势。都市圈要素的高通量、高频次互动拓宽了“中心—外围”融合通道，推动原来功能单一的农业生态空间衍生出新型功能业态和空间利用模式，如农业业态分化推动了农业产业空间内涵和功能的拓展，催生了新的空间治理需求，这是协同规划需要响应之处。其次，弥合国土空间规划刚性管控带来的空间和功能分隔。农业生态空间具有独特的空间肌理，各资源要素空间组织整体性强，具有天然的协调性，这也是其空间价值形成的基础。国土空间规划强调以界、线定责、权，易造成跨界功能空间的分割，甚至会加剧临界区域的功能冲突。协同规划面向跨界区域，注重以功能协同思维协调横向跨界议题。协同规划可通过提供柔性治理方案，促进空间用途规划由刚性管控转向柔性治理，实现空间缝合和功能融合。这也契合农业生态空间的特质。

2.2.3　同编共谋共同实施的行动逻辑

协同规划有助于推动基于共同目标的区域共同行动。协同规划应突出行动导向和责任导向，提升协同规划的落地性，体现“重整体而非局部，重格局而非布局，重共治而非管制”的特点，实现对国土空间规划纵向传导管控的有效补充。协同规划工作的核心在于，面向跨界多元主体，建立目标协同、功能协同、行动协同路径，提升多元主体的“向心力”“行动力”。在目标协同方面，应在生态共保、交通互联、服务设施共享等领域明确合作目标，维护协同区域整体的利益，避免重复建设，低效运营。在功能协同方面，应挖掘政府政策红利，构建空间利益增值模式，凝聚利益共同体共识，推动跨界空间主体在产业链、供应链、利益分享链领域的协作，推动临界竞争区转变为跨界一体化合作区。在行动协同方面，应打造区域共享的品牌和平台，避免破碎化发展。

3　都市圈农业生态空间协同规划路径

3.1　融入区域格局，分尺度明确目标定位

就协同规划的对象而言，都市圈农业生态空间要素高度异质化，既有耕地、林地、园地、湿地、河湖水域等非建设空间，又有村落、小城镇、园区、基础设施等建设空间。空间开发面临非建设空间的用途可调控度低、建设空间的规模可扩展性差的问题，特别是在生态文明时代，统筹发展与安全的难度和压力巨大。因此，对于这一空间，需遵循“区域观”，积极融入区域发展格局，从多尺度视角确立合理的目标定位，筑牢发展与安全协同的价值基石。在都市圈农业生态空间目标的确立方面，应全面审视区域发展格局，在此基础上结合资源禀赋条件，识别核心区域问题，寻找区域空间和功能的特质，明确空间价值目标。尺度是空间研究的核心问题，对协同规划的目标选择具有决定性作用。应从多尺度、多维度识别和判定协同空间的分尺度价值目标及定位，锚定协同规划的价值基点，并以协同规划指导其他区域协同事项。

3.2　产业共链主题化，空间板块化

都市圈农业生态空间的功能密度低、集聚性差，空间和功能的条块分割严重，缺乏主题牵引和主体协同，导致其功能碎片化、空间斑块化，处于低水平同质化竞争的发展状态。实际上，由于缺乏完善的制度，长期以来都市圈农业生态空间的发展缺乏指导，加剧了整体功能松散化和空间低效开发的问题。在建设高效能国土空间的要求下，协同规划应当对都市圈农业生态空间的整体功能组织和空间开发模式进行谋划。在产业发展方面，锚定生态、农业基础，推动三产融合，推动产业共链和共主题衍生。推动都市圈农业生态空间产业价值增值与生态价值转化是提升内生发展动能、促进人口回流、实现乡村振兴的关键。因此，在产业协同方面要严守两条“红线”，确立区域产业主题，绘就区域产业底色，谋划产业发展亮色，凸显产业发展特色，形成多元价值链条，实现产业共主题、共市场、共品牌、共利益。在空间组织方面，应积极推动空间板块化发展，实现多行政单元错位协同发展。板块化是促进要素投入集聚化，避免同质化竞争的重要手段。为推动空间板块化发展，协同规划应深度挖掘空间特质，基于空间自然本底、资源禀赋的分析和潜在价值的综合判断，结合产业主题单元和行政单元，划定跨界功能协同单元，并明确各单元的主题。

3.3　搭建协商机制，谋划共同行动事项

都市圈农业生态空间协同规划所涉及的利益主体多元，发展诉求各异，空间内部功能碎片化，空间权益关系复杂，加大了协同规划编制和实施的难度，往往会面临“上级重视，下级忽视”的编制窘境和“有规划方案无行动提案”的实施难题。

为了应对这些问题，本文提出以下建议。一是创新规划编制事权设置，搭建协同共编机制。协同规划的编制事权协同层级由行政层级跨越度、空间尺度和协同事项的重要性程度等综合确定。对于都市圈农业生态空间，在行政层级方面，协同规划主要涉及乡镇/街道、区县之间的事权关系，一般可在区级层面搭建协同工作平台；在协同事项方面，协同规划应重点关注整体目标愿景、生态和农业主题产业协同、生态共保、指标规模统筹，以及跨界功能衔接和利益共享等内容。二是借鉴项目制的治理思维，谋划共同行动事项，为协同规划提供实施抓手。以项目的形式推进协同发展有两个优势：①行动的目标明确，利益关系相对明晰，利于调动多元主体的积极性。②响应基层发展重落地性和操作性的直接诉求。项目的实施可推动政府理顺长期协作机制，打通“决策—协调—执行”的共同行动通道。

综上所述，面向都市圈农业生态空间，协同规划基于三重理论逻辑，以问题导向提出解决策略，以目标导向、行动导向和责任导向建构协同规划响应框架，形成清晰的规划框架(图2)。

4　武汉都市圈江夏南部区域农业生态空间协同规划实践

4.1　案例区概况

江夏南部区域位于武汉都市圈南部，涵盖山坡、安山、法泗等8个街道，总面积达1?011?km ² ，户籍人口为19.32万，常住人口为10.13万。其中，水域、林田用地、镇村建设用地的面积分别占区域总面积的40%、55%、5%，是典型的农业生态空间。

从资源禀赋看，区域位于武汉市“北峰南泽”生态格局中的“南泽”区，有梁子湖、斧头胡、鲁湖等3个湖泊，是体现大武汉“江风湖韵”的重要区域。从空间区位看，该区域是武汉都市圈中武汉—咸宁发展走廊的过渡地带，高速公路、城际铁路、轨道交通、都市圈环线通道等组成了快捷的南北向同城化通廊。从产业发展看，该区域以水稻、果蔬种植、淡水养殖及农产品初加工为主，随着都市休闲需求的猛增，生态观光、农业休闲产业快速崛起，但也面临“多痛点少亮点”“有盆景无风景”的发展困境。从镇村建设看，区域内的城镇处于低水平建设状态，村庄空心化现象严重。

4.2　江夏南部区域农业生态空间协同规划路径

4.2.1　发展格局协同：响应都市圈核心城市功能需求，构筑同城化发展中继点

在都市圈一体化发展进程中，核心城市的要素分布呈圈层扩散特征，农业生态空间成为要素再聚集的承载空间，其地位也由原边缘区转变为同城化和城乡融合发展的前沿地区。武汉作为都市圈核心城市，其国土空间总体规划确立了“一主四副，北峰南泽”的空间格局。这一发展格局对江夏南部区域的发展战略提出了两方面的要求。一方面，应深度链接核心城市功能需求，强化“米袋子”“菜篮子”的物质保障地位，凸显农业生态空间的独特消费体验价值，满足人们对高质量生活的需求，实现自我功能动力提升。另一方面，发挥区域作为同城化过渡地带的“桥头堡”作用，为大都市区外围边缘新城建设提供支撑，打造同城化发展中继点，促进过渡地带功能提升。例如：统筹配置南部街道新增建设用地指标，将山坡街道打造为南部中心城镇，形成“以点带面”的发展格局；探索土地指标和要素市场交易机制创新模式，借用都市圈联席会议沟通机制，鼓励都市圈跨界区通过指标借用的方式设置跨界合作功能区，破解规模指标约束难题。

4.2.2　目标协同：确立农文旅融合、生态经济发展示范的湖泊生态区目标

江夏南部区域处于武汉都市圈中武汉—咸宁城镇发展轴的过渡地带，是武汉—咸宁一体化发展格局中的南部重要门户区域，也是重要的城乡融合地带，资源禀赋优越，拥有武汉都市圈优良的湖泊生态资源。当前区域的核心发展诉求包括如何在高质量发展背景下促进武汉南部大乡村崛起，探索都市圈城乡融合发展的路径，以及如何实现生态约束要素向生态价值的转换。据此，规划确立了区域的核心目标为城乡融合发展样板区、武汉生态经济试验区和武咸同城发展先行区。规划提出，应重点在创新生态价值转换、推动城乡融合发展、深化三产融合发展等方面进行通力合作，打造武汉南部生态经济高质量发展示范区，以及农文旅融合的国际湖泊文化生态名区。

4.2.3　产业共链协同：聚焦健康绿色主题，构建“3+3+5”产业体系

首先，在区域产业主题方面，考虑到区域北部毗邻城市大健康产业功能区、南部邻近以康养度假为主题的公园城市示范区，规划明确了区域的产业发展应围绕空间本底，聚焦健康、绿色两大主题，实现与区域功能格局的协调。其次，运用“生态+”“农业+”思维，结合区域资源禀赋条件，构建多元价值链条，促进产业融合。例如：策划绿色农业、设施农业、农业育种、农产品加工和储运等农业产业业态，实现产业链、供应链、价值链、创新链的融合互动发展；策划生态主题型的康养度假、湖泊观光休闲体验项目，促进生态价值转化。最后，围绕大都市休闲需求，遵循多模式、多场景、新业态的原则，凸显产业亮点，推进价值节点的多元化衍生。例如，构建环湖地区EOD模式，打造农业+文化IP、都市研学基地等场景，创新消费产品、消费模式和消费场景。经过这一系列措施，江夏南部区域形成了“3+3+5”产业体系(图3)，建立起“目标—职能—功能—业态—项目”传导链条，为外部要素的集聚、内部要素的激活、功能重组和空间更新提供了动力。

4.2.4　空间板块协同：划分3大功能主题协同单元，促进交通组织板块化

首先，考虑到区域由湖泊水域主导空间格局的特点，规划结合产业空间分布和各街道行政界线，围绕鲁湖+斧头湖、梁子湖和南部山坡核心区，划定3大功能主题协同单元(图4)。其中，环鲁湖+斧头湖片区以绿色农业和湿地生态观光为主题，主要支撑城乡融合发展和生态经济试验区建设；环梁子湖片区以湖乡文化旅游和生态康养服务为主题，主要支撑农文旅融合的国际湖泊文化生态名区建设；农业综合服务主题单元以都市农业、农业科技咨询和转化等服务，以及商贸服务和医疗卫生等生活服务为主题。其次，基于特色的空间资源和优势的产业基础，各空间主题协同单元形成板块化的协同发展格局。各功能主题协同单元所确定的功能主题可以向下传导，与协同区域内街道的国土空间功能分区进行衔接，为协同规划成果融入法定规划体系提供接口。例如，在绿色农业和湿地生态观光主题单元中所确定的茶果种植区、苗木种植区、湿地保育观光区传导至国土空间功能分区后，成为茶果种植区、林业发展区和生态保育区(图5)。最后，构建“外引内畅”的交通网络，促进农业生态空间内部及其与都市圈城镇空间的功能联动。例如：增密高速公路出入口，强化引流作用，破解“过而难留，过而不留”难题，促进人与资本下乡；打通跨行政边界、跨湖的断头路、卡口路，促进交通网络化；支持开通都市圈内城际公交、地铁、城铁一卡通服务，加快推进城际地铁线路规划建设等。

4.2.5　共同行动协同：共谋“点—带—面”项目，构建技术咨询和信息服务平台

当前，中央和地方不断加大对农业生态空间发展的政策支持力度，各类政策的核心落点在于项目。但是，管理农业生态空间的乡镇、街道政府自身的治理能力相对较弱，相互之间缺乏协作沟通，导致项目申报匮乏或失败，难以最大化利用和释放政策红利。因此，在行动机制设计方面，规划组织了跨界项目指挥部，纳入相关职能部门对接人和项目相关街道负责人，以及专家顾问、专业规划设计技术团队，策划共同行动项目(图6)，通过共同申报、共同开发、项目共建、品牌共建、市场共享等实现行动协同。此外，规划建立了共同行动协同信息化管理平台，构建了区域项目指引“一张图”，并以高清卫星影像为底图，整合“三线”、功能分区、项目建设正负面清单、策划项目点位和范围等信息，满足基层治理的需要。

4.2.6　事权权限协同：按跨区、市两级确定事权协调主体机制和事项

事权权限关系的协同贯穿于协同规划编制和实施的全过程，其协同目的在于明确各利益相关方的责权关系，从而促进共同行动。规划确定了两级事权协调机制，就各方关心的发展定位、产业共谋、生态共保、项目共建等事项展开协商，推动规划的编制。对于跨区、市的协同事项，由各区政府办公室具体负责对外协调工作，及时反馈协调进程。例如：在江夏区与邻接区县的协同方面，由江夏区政府牵头，与毗邻的咸宁市嘉鱼县、咸安区和鄂州市梁子湖区签署政府共同合作事项备忘录，形成信息互通渠道，共同编制和审查协同规划成果；在江夏区内部协同方面，由江夏区政府组织协同规划工作，在各街道的国土空间规划报批成果中，需专门汇报与协同规划成果衔接落实的具体内容，将协同规划成果嵌入法定规划体系。

5　结束语

在推动国土空间规划全域全要素治理的背景下，协同规划的价值日益凸显。本文聚焦于都市圈农业生态空间，分析其空间特征，从价值取向和目标确立、空间功能组织、多元权益主体关系、规划编制事权权限等维度梳理了国土空间规划体系下农业生态空间协同规划的逻辑转换，从发展格局协同、目标定位协同、产业共链协同、空间板块协同、事权权限协同、共同行动协同等6个方面构建了农业生态空间协同规划内容体系。总体而言，农业生态空间仍是都市圈高质量发展的空间价值洼地，未来还需进一步对其空间治理的相关议题展开深入研究。