旧城中心区土地混合利用优化的调控路径审视——应对“非均衡发展”现象的南京案例思考

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研究缘起

土地混合利用因为能够促进土地在集约利用的条件下发挥多元可持续效应，已经成为国家及地方城市积极倡导的土地利用方式，对一向强调高品质集约发展的旧城中心区而言，尤为重要。虽然土地混合利用一直是旧城中心区的热点议题，但在进入高品质存量更新时期后，旧城中心区发展的“现实条件”与“期许目标”均发生了重要转变，因此有必要对土地混合利用的优化路径进行重新探讨。一方面，存量发展时期，中心区空间日益固化，土地混合利用的优化路径必须跳脱传统的规划设计思维，更加重视对调控机制适宜性的剖析。另一方面，可持续发展时期， 土地混合利用的内涵已经发生了拓展，其空间组织应以功能混合为基本空间框架，复合实现多维度特征（表1），所以不应仅关注促进“用地功能混合”，而应尽可能促进多维度空间特征的协同优化，否则就会导致“非均衡发展”现象，不利于实现旧城中心区多元可持续发展目标。  

因此，本文尝试跳脱以往局限于用地功能混合的单维度静态评价思路，秉持动态视角，构建宏观、微观双重尺度的演变评价框架，定量解析1978年到2019年间南京旧城中心区土地混合利用多维度空间特征的协同发展状况，审视存量更新阶段调控面临的问题，以及调控措施、机制与成效，从而提出未来调控路径的优化建议，以期促进旧城中心区的可持续发展。

▲     表1    |    土地混合利用的多维度空间特征及其效应

资料来源：笔者根据参考文献许思扬，陈振光. 混合功能发展概念解读与分类探讨[J]. 规划师，2012，28(7)：105-109；COUPLAND A. Reclaiming the City: Mixed Use Development[M]. Oxford:Alden Press，1997；Urban Task Force. Towards an Urban Renaissance[M]. London: Routledge，1999；JENKS M, DEMPSEY N. Future Forms and Design for Sustainable Cities[M]. London: Routledge，2005整理绘制。

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研究思路与方法

本文基于土地混合利用多维度空间特征，以南京中心区为例，审视调控路径：（1）研判1978—2011年间，旧城中心区土地混合利用多维度空间特征协同演变趋势，明确南京向存量发展转型时面临的问题；（2）剖析2011—2019年间，存量更新阶段南京旧城中心区土地混合利用调控路径的改革措施及其成效；（3）提出未来调控路径的优化建议。  

根据土地混合利用的多尺度特征，本文从中心区宏观总体范围和微观步行单元两个尺度开展评价。在宏观总体范围层面，运用相关计量方法，即可评价各维度空间特征的演变趋势（表2）。在微观步行单元层面，为了体现土地混合利用的“步行导向”特征，并实现动态演变评价，运用“元分维”模型原理，构建“步行元分维”评价模型，用以识别任意两个时间节点间步行单元微观层面的演变趋势（图1，图2，表3）。

  ▲     表2    |    宏观层面运用的评价计算方法  

  ▲     图1    |    “步行元分维”评价模型的运用原理

  ▲     图2    |    南京旧城中心区“步行元分维”评价模型

▲   表3  |  微观层面运用的评价计算方法

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现实问题分析：1978—2011年“非均衡发展”现象明显

根据演变分析结果判断， 1978到2011年间，南京旧城中心区土地混合利用多维度空间特征的协同发展未得到充分考虑，宏观总体范围层面及微观步行单元层面的“非均衡发展”现象十分明显。   

宏观总体范围层面：中心区的功能混合度、功能平衡度、空间紧凑度呈现明显的上升趋势，这得益于改革开放后30年间中心区“生产生活服务属性”的持续提升，以及经济快速发展背景下中心区引领城市发展作用的不断增强；与此同时，土地混合利用其他维度的提升却相对滞后，甚至出现了负向发展。  

微观步行单元层面：一方面，各维度特征的增长趋势存在空间错位现象，以功能混合度和功能平衡度为例，鼓楼地区的功能混合度增长较快，功能平衡度却发展迟缓（图3，图4）；另一方面，各维度特征的水平高低存在空间错位现象，如新街口地区的功能平衡度、空间紧凑度、步行渗透度水平较高，功能混合度、公共服务混合度、生态度水平却相对低下。

  ▲     图3    |    各步行单元功能混合度演变分析(1978—2011年)

▲   图4  |  各步行单元功能平衡度演变分析(1978—2011年)

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调控路径研判：2011—2019年调控成效欠佳

4.1 存量发展时期的调控路径

进入存量发展后的2011至2019年间，有三类政策对南京旧城中心区土地混合利用的多维度空间特征起到直接或间接的调控作用： （1）通过完善用地分类标准以及出台系列文件，提升用地的使用功能兼容性和转换弹性；（2）通过不同管理条线的政策制度，完善土地使用的多维度管控引导要求；（3）提高城市更新过程中的公众参与水平，容纳不同角度的差异化意见，促进多维度空间特征的协同发展。  

仔细剖析发现，南京的调控措施不能有效应对存量发展时期旧城中心区土地混合利用的“非均衡发展”问题，原因有三：   （1）功能转换弹性的提升对旧城中心区缺乏针对性   ，无法应对中心区缓和“非均衡发展”的特殊需求；   （2）对多维度空间特征的协同优化缺乏保障性   ，除用地管理之外的其他调控政策既缺乏强制引导作用，又缺乏激发更新活动的激励性作用；   （3）对中心区不同区位的调控方法缺乏差异性   ，既有调控政策无法应对介于“区域”和“地块”的中间尺度的差异性，因此无法起到有效调控作用。  

4.2 调控路径应对不足的体现

从宏观、微观两个层面对2011—2019年的演变特征进行定量评价发现， 南京旧城中心区土地混合利用的“非均衡发展”现象呈现进一步加剧趋势。  

宏观总体范围层面：南京旧城中心区原本水平较高的功能混合度、功能平衡度、空间紧凑度等指标继续得到了明显提升，而应受到重点关注的步行渗透度、公共服务混合度却未得到有效改善。  

微观步行单元层面：不同地区的维度提升往往与该地区的迫切需求南辕北辙（表4），这使得微观层面土地混合利用各维度的空间错位问题日益严重。

▲     表4    |    南京旧城中心区各地区空间维度提升需求的应对情况(2011—2019年)

注：○代表需要优先提升的维度，√代表得到了应对，×代表没有得到应对。

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调控优化建议

通过对南京案例的分析，我国存量更新时期对城市土地混合利用多维度空间特征起到调控作用的政策框架体系以“用地功能混合使用管控”为基础，以“多元可持续发展引导”和“公众参与”为辅助。此框架体系因缺乏“针对性、保障性、差异性”，无法应对旧城中心区土地混合利用的“非均衡发展”问题。据此本文提出相应优化建议（图5）：  

（1）建立中心区特别管控区，以及介于“中心区”及“地块”之间尺度的分区管控区，明确优化目标。 结合国土空间规划体系各层级、各类型中的规划发展目标及公众意见，制定中心区及其内部各分区的土地混合利用发展正负清单。  

（2）针对优化目标，建立保障多维度特征协同发展的管控、激励机制。 通过捆绑政策，保障营利性建设行为与非营利性建设行为的协同。同时，以容积率奖励等多样化激励政策，有效激发更新行为。  

（3）实施土地混合利用动态演变监测机制。   结合城市体检评估工作，在保障公众参与的基础上，定期监测旧城中心区土地混合利用状态，调整优化目标以及管控与激励机制。

  ▲     图5    |    旧城中心区土地混合利用调控路径的优化建议

城市空间特征的差异性是城市发展的普遍规律，不同区位、功能的空间势必具有差异化特征，如中心区的商务商业区相对于其他区域，难免会体现高容量、高混合、高密度的特征。但这并不意味着在优化该地区土地混合利用水平时，应放任“非均衡发展”现象的加剧。只有在保持不同功能区发挥本身作用的同时，尽量促进土地混合利用多维度空间特征的协同发展，才能更好地发挥多元可持续效应，保障中心区健康发展。

本文撰稿：   陈阳   阳建强