政府投资项目可行性研究报告编制要点（一）

投资项目可行性研究是建设单位前期进行投资决策的重要环节。可行性研究报告通过对投资项目主要实施内容和配套条件进行可行性、必要性论证，对项目实施的技术方案进行比较论证，并对项目实施过程中及实施后的财务效益、经济影响、生态环境影响、社会影响等进行预测，从而提出项目是否应该投资和如何实施的咨询意见，为项目投资方、政府投资主管部门、项目融资机构等有关单位提供决策依据。根据2023年3月国家发展改革委发布的《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲（2023年版）》，当前可行性研究更加注重加强项目全生命周期管理、项目风险管理。要求咨询工程师具有较综合的工程、经济和政策研究能力。本文是在可行性研究报告编制的实践经验结合投资咨询理论学习中提炼的精华，不属原创，是对政府投资项目可行性研究报告编制要点进行了总结归纳，旨在为可行性研究报告编制人员在具体工作中能够提供一些指导和可借鉴的内容。

全文分两篇，第一篇主要介绍投资项目立项管理相关政策、法律法规及规章，政府投资项目概念、范围、类型及出资方式，项目建议书的作用及内容，可行性研究报告作用及内容，可行性研究报告编制工作流程及前期准备工作要点；第二篇重点介绍项目建设背景及必要性、需求分析及建设规模测算、项目选址和建设条件、建设内容和建设方案、项目组织管理和实施进度安排、投资估算及融资方案等方面的可行性研究报告编制技术工作要点。

1．政策文件
国务院《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）
中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）
国家发展改革委《关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明》的通知（发改投资规〔2023〕304号）

2．法律法规
《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院2017年第673号令）
《政府投资条例》（国务院2019年第712号令）

3．管理规章
《企业投资项目核准和备案管理办法》（国家发改委2017年第2号令）
《政府核准的投资项目目录（2016年本）》（国发〔2016〕72号）
《中央预算内直接投资项目管理办法》（国家发改委2014年第7号令）
《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》（发改投资〔2015〕482号）

《政府投资条例》（国务院2019年第712号令）规定：政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。

按照资金来源区分，使用国家预算资金的固定资产投资项目为政府投资项目，其他使用国内贷款、利用外资、建设单位使用自筹资金及其他资金的为企业投资项目。

我国政府投资项目审查实行审批管理，企业投资项目审查实行核准和备案管理。坚持企业投资核准范围最小化，原则上由企业依法依规自主决策投资行为。根据中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。

根据中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）《政府投资条例》（国务院2019年第712号令），政府投资项目只投向市场不能有效配置资源的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目，包括国家安全、社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理等领域。结合现实情况，可将常见政府投资项目分为两大类，一是基础设施项目，包括交通、市政、水务、园林、环卫等；二是公共服务设施项目，包括教育科研、医疗卫生、文化体育、党政机关、社会保障、城市保障等。

中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）和《政府投资条例》（国务院2019年第712号令）规定：政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。

中央中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）提出：改进和规范政府投资项目审批制，采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，部分改扩建项目，以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。

《政府投资条例》（国务院2019年第712号令）规定：政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。对下列政府投资项目，可以按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序： （一）相关规划中已经明确的项目； （二）部分扩建、改建项目； （三）建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目； （四）为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。 前款第三项所列项目的具体范围，由国务院投资主管部门会同国务院其他有关部门规定。采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照国家有关规定办理手续。

《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》（国家发改委2005年第31号令）规定：投资补助或贴息金额大于2亿元，按直接投资或资本金注入方式管理；投资补助或贴息金额大于3000万元，小于（包含）2亿元，且投资补助或贴息金额占项目总投资的比例超过50%的，按直接投资或资本金注入方式管理，其余按投资补助或贴息方式管理，只审批资金申请报告；投资补助或贴息金额小于（包含）3000万元，按照政府投资补助或贴息方式管理，只审批资金申请报告。

特许经营项目应严格执行《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》，依法依规履行审批、核准、备案程序。采取政府资本金注入方式的特许经营项目，按照《政府投资条例》规定，实行审批制。列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，实行核准制。对于实行备案制的企业投资项目，拟采用特许经营模式的，要严格论证项目可行性和特许经营模式必要性。所有拟采用特许经营模式的项目，均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目，方可采用特许经营模式建设实施。

1．报告作用

是建设项目前期工作的重要内容之一，对于部分政府投资项目，编制和报批项目建议书是立项的必要程序，是开展项目可行性研究的依据之一。

2．报告重点内容

根据国民经济和社会发展长期规划、行业规划和地区规划以及国家产业政策，经过调查研究、市场预测，并通过对项目建设方案进行初步的技术、经济分析和社会、环境评价，对项目是否可行作出初步判断，从宏观上分析论证项目建设的必要性和可能性。必要性主要是基于对宏观战略需求、社会需求和市场需求的分析，充分论证项目建设的必要性。可能性主要是基于良好的技术支持、外部建设条件、环境承载力以及较为理想的投资效果等，使得项目可以进行下一步的深入研究，即开展项目可行性研究工作。

3．报告深度要求

项目建议书应能满足立项的要求。项目建议书通常是在初步可行性研究的基础上完成，深度介于投资机会研究、产业规划研究和可行性研究之间。项目投资和成本费用可主要采用相对粗略的估算指标法，有条件的也可采用分类估算法估算。

1．报告作用

是在项目建议书或规划的基础上进行，是投资项目前期工作最重要的内容，是项目决策的重要依据，也是下阶段编制初步设计文件的依据。政府投资项目必须编制和报批可行性研究报告。

2．报告重点内容

根据《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》包括项目建设背景、规划政策符合性、建设的必要性、需求分析、建设内容、建设规模、项目产出方案、项目选址、要素保障、建设方案（含技术方案、设备方案、工程方案、用地用海征收补偿（安置）方案、建设管理方案等）、项目运营方案（含运营模式、运营组织方案、绩效管理方案等）、项目投融资与财务方案（含投资估算、融资方案、财务指标分析）、项目影响效果分析（含经济影响分析、社会影响分析、生态环境影响分析、资源和能源利用效果分析、碳达峰碳中和分析等）、项目风险管控方案等。

3．报告深度要求

应符合国家、行业、地方有关法律、法规和政策；应达到内容齐全、数据准确、论据充分、结论明确的要求，以满足决策者审批需要。项目必要性论证充分、全面；项目需求分析详细、具体，套用建设标准正确、合理，项目开办规模依据充足。项目选址红线范围明确，建设条件调查分析详实。项目建设内容具体明确，各专业设计方案深度达标。项目组织方案和招标方案具体明确。投资估算采用分项详细估算、不缺项且深度达标，融资方案具体明确。可行性研究报告应附有项目前期手续。

4．报告规范要求

根据国家发改委文件《中央预算内直接投资项目管理办法》（国家发改委2014年第7号令）规定，项目建议书批准后，项目单位应当委托工程咨询机构编制可行性研究报告，对项目在技术和经济上的可行性以及社会效益、节能、资源综合利用、生态环境影响、社会稳定风险等进行全面分析论证，落实各项建设和运行保障条件，并按照有关规定取得相关许可、审查意见。可行性研究报告的编制格式、内容和深度应当达到规定要求。项目可行性研究报告应当包含以下招标内容：具体招标范围（全部或者部分招标）、招标组织形式（委托招标或者自行招标）、招标方式（公开招标或者邀请招标）。可行性研究报告编制完成后，由项目单位按照规定程序报送项目审批部门审批，并应当附以下文件：（一）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书；（二）国土资源行政主管部门出具的用地预审意见；（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件；（四）项目的节能评估报告书、节能评估报告表或者节能登记表；（五）根据有关规定应当提交的其它文件。

《关于印发全国投资项目在线审批监管平台投资审批管理事项统一名称和申请材料清单的通知》（发改投资〔2019〕268号）规定：可行性研究报告报批，并应当附以下文件：项目建议书批复文件（已列入相关规划的项目无需提供）；选址意见书；用地（海）预审意见；节能审查意见（除年综合能源消费量不满1000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，涉及国家秘密的固定资产投资项目，以及《不单独进行节能审查的行业目录》外的固定资产投资项目）；项目社会稳定风险评估报告及审核意见（重大项目）；移民安置规划审核（涉及移民安置的大中型水利水电工程）；航道通航条件影响评价审核意见（涉及影响航道通航的项目）。

国家发展改革委《关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明》的通知（发改投资规〔2023〕304号）给出了《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》，在编写具体项目的可行性研究报告时，可结合项目实际情况对大纲所要求的内容予以适当调整。对于建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可按照国家有关规定简化大纲中的有关内容。对于重大或复杂项目，可在可行性研究报告正文之前形成摘要，综述项目概况、可行性研究过程、主要结论和建议等内容。目前有关行业主管部门还没参照编写大纲，根据行业特殊性及实际需要对编写大纲有关内容进行合理调整的基础上，制定适用具体行业或领域的可行性研究报告编写大纲或实施细则。

1．项目洽谈与现场踏勘

与委托方接触洽谈，全面了解拟建项目基本情况、建设需求、现有基础资料情况、项目进展情况、项目存在问题等。同时对项目现场进行踏勘，了解项目用地现状，包括地形地貌、地上物情况、周边环境情况、市政供应条件等。

2．搜集整理资料

项目洽谈时即可向项目单位索要相关资料，项目单位当场来不及准备的，应编制资料清单提交给项目单位。

3．项目初步分析

根据委托方提供的基础材料，结合相关政策、法规，初步分析项目的功能定位、使用需求、建设规模、建设标准等。

4．指导设计方案

根据初步分析结果，与项目单位、设计单位进行详细沟通交流，指导优化设计方案。

5．编制报告初稿

根据既有资料，编制报告初稿。

6．初稿汇报沟通

向项目单位提交报告初稿，必要时当面汇报初稿成果，并与其进行沟通交流，了解项目单位的修改意见。

7．完成报告编制

根据项目单位的意见修改完善报告，形成报告正式成果文件。

8．报告报批修改

报告报批过程中，根据政府部门要求、评估意见等进行修改。