石晓冬：区域跨界协同的空间规划考量——通州北三县当前的工作重点

2014年2月26日，习近平总书记主持召开座谈会，提出 “京津冀协同发展意义重大，对这个问题的认识要上升到国家战略层面”， 由此拉开京津冀协同发展的序幕。通州区与北三县地区一体化高质量发展示范区（以下简称“示范区”）是京津冀区域协同发展的桥头堡，承担示范探索跨界协同、承接非首都功能疏解、优化首都发展格局的重任。今年是京津冀协同发展战略实施十周年的重大节点，本文立足跨界地区协同视角，系统梳理近年来示范区发展的主要成效和关注重点，以期为同类地区一体化高质量发展提供有益借鉴。

从区域发展理论来看，区域协同发展不断演变的核心动力是中心城市与外围城镇之间的功能联系和要素流动,并在相互作用的过程中伴随着集聚与扩散的空间效应，大致可分为“向心集聚”“圈层扩散”“多圈层嵌套”3个阶段。因此， 实施区域协同发展战略的实践中，以多圈层嵌套的方式实现城市与城市群的衔接，是当前我国各个大都市对外辐射、向城市群发展的有力抓手。

图1 区域协同发展空间演进阶段规律示意

党的十八大以来，党中央先后制定了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，在避免“负和博弈”“公地悲剧”、打破行政壁垒、释放经济潜力等方面进行了有益探索和总结。其中，京津冀协同发展以带动环渤海地区和北方腹地发展为主要任务，探索构建以首都为核心的世界级城市群。过去十年，京津冀协同发展牢牢牵住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，在交通、生态、产业、公共服务等方面取得了明显的进展和成效，实现了从“夯基垒台、落子布局”到“全方位、高质量深入推进”的转变。

图2 京津冀协同重大事件梳理和发展阶段示意

当前，现代化首都都市圈正成为京津冀协同发展新阶段的新焦点，以更大的视角谋划和发挥首都的辐射引领作用。坚持战略引领，科学确定“通勤圈”“功能圈”“产业圈”的功能定位，发挥圈层空间嵌套效能，打造京津冀世界级城市群的重要支撑。其中，以通勤圈为解决北京“大城市病”和实现首都发展重要腹地的重点区域，以功能圈为都市圈、城市群发展的核心引擎和增长极的主要区域，以产业圈为承载首都发展与安全、促进共同富裕的广阔区域。

图3 京津冀视角下首都都市圈空间格局示意

通州区与北三县地区地缘相邻、人缘相亲、生态相融、文化相近，在协同发展方面具有天然优势。 两地实现一体化高质量发展是北京城市副中心一翼建设的重要支撑，对实现京津雄“创新三角”，优化北京城市空间布局和经济结构具有重要意义。

通州区与北三县地区包括北京市通州区和河北省廊坊市所辖三河市、大厂回族自治县、香河县行政辖区范围，总面积约2164平方公里。人口规模方面，截至2022年底两地常住人口约344万人，其中通州区约184万人、廊坊北三县地区约160万人。建设用地方面，两地现状城乡建设用地共约650平方公里，其中通州区约260平方公里、廊坊北三县地区约390平方公里。经济发展方面，2022年两地GDP总量2309.4亿元，其中通州区约1253亿元、廊坊北三县地区约1056亿元。

图4 通州区与北三县地区行政范围图

京津冀协同发展战略实施以来，城市副中心与北三县按照“统一规划、统一政策、统一标准、统一管控”要求，不断由浅入深，经历了从重点突破到协同发展再到一体化高质量发展三个阶段，区域协同的广度、维度、深度得到了全面提升。

2014年—2018年为重点突破阶段， 随着京津冀协同发展战略的不断推进，通州区与北三县建立了沟通对接机制，签署了一系列框架合作协议，并在水系治理、产业疏解、干部交流等重点领域开展了一些探索性的合作。

2019年—2020年为协同发展阶段， 国家发展改革委、北京市和河北省人民政府联合印发了《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》，从空间格局、城乡面貌、生态环境等八个方面对三地具体工作进行了明确规划，统一规划、统一政策、统一标准、统一管控的“四统一”要求得到深入落实。同时，在教育、医疗、养老、交通、产业、生态等方面的合作实现了多点开花。

2021年至今为一体化发展阶段， 国务院《关于支持北京城市副中心高质量发展的意见》明确提出要“加快建设通州区与北三县一体化高质量发展示范区”。2021年3月，城市副中心党工委管委会、通州区委区政府和廊坊市委市政府共同制定《关于完善一体化发展工作协调机制方案》，完善了主要领导定期会晤、牵头部门对接调度、地区常态化沟通、信息报送和联合宣传制度四个层面的工作机制。2022年7月，国家发展改革委印发《推动北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市一体化高质量发展总体方案》，2022年12月，北京、河北两省市人民政府联合印发了《关于推动北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市一体化高质量发展的实施方案》并形成了任务、政策、项目三个清单。2024年2月，国务院批复《关于北京城市副中心建设国家绿色发展示范区实施方案》。由此可以看出，两地的一体化发展，逐步由“顶层设计” 到“规划蓝图” 再到“行动手册”，抽象、多样的发展目标、规划蓝图逐步转化为路线图、施工图，一体化发展的实施路径不断清晰化、具象化，实现层层递进、逐渐深化。

图5 通州区与北三县一体化高质量发展规划实施阶段示意

立足省际交界地区空间协同治理，顺应区域协同发展规律，通州区与北三县聚焦一体化机制和平台和重点领域，最终稳定形成体制机制、生态协同、基础设施、产业协同、公共服务、改革创新6个方面一体化发展重点。

体制机制方面， 做实做强示范区管理机构，持续完善工作规则、干部管理办法和协调机制，争取一批突破性政策。 生态协同方面， 加强区域生态环境协同治理，优化交界地区空间布局，共建潮白河生态绿带，有序推进潮白河国家森林公园规划建设。 基础设施方面， 推进基础设施互联互通，全力推进平谷线建设，持续推进通州区与北三县断头路建设，研究进京检查站外迁，构建通州区与北三县一体化的快速路网体系。 公共服务方面， 推动公共服务设施共建共享，支持鼓励有能力有意愿的北京医疗机构与北三县养老机构建立医养联合体，加快推进北京教育资源向北三县延伸布局。 产业协同方面， 加强区域产业协作对接，建立区域产业协同机制，制定产业创新协作专项政策。 改革创新方面， 支持北京市属国有企业以市场化方式参与北三县城市综合开发，推动相关试点政策区域共享，推进区域内政务服务事项标准统一、区域通办、结果互认，打造一流区域营商环境。

表1 通北一体化高质量发展相关重要规划及政策主要内容

3.1.1 构建与一体化高质量发展相适应的管理架构

从“跨界边缘”成为“区域协同前沿”，通北一体化示范区积极探索在不改变行政管辖的前提下探索跨界一体化新路径。面对府际博弈层级多、政策体系差异大、协调对接任务重等现实挑战，在京津冀协同发展领导小组基础上持续深化探索体制机制创新，示范建立理事会、执委会机制，实现协调对接平台化、项目推进制度化，有力保障了“示范区的事示范区办”。同时，组建北三县与通州区一体化高质量发展工作推进指挥部和工作专班，确保重大工程、重点项目和重要事项做到一名分管市领导、一个牵头部门、一个工作专班推进落实。

通北一体化示范区理事会作为决策层，负责研究议定区域内重大问题，协调两省市有关部门、北京城市副中心、通州区、廊坊市及北三县统筹推进重要改革举措、重大工程项目、重点工作事项，督促推动任务落实。理事会下设执委会，负责研究拟订制度规则、重点规划、工作要点、支持政策、改革事项、重大项目等，报请理事会同意后协调各方面推进落实。

图6 通州区与北三县一体化高质量发展管理架构示意

3.1.2示范探索区域国土空间规划一张图建设

按照“求同存异”原则，整合两地国土空间规划规划体系，初步建立通州区与北三县国土空间规划一张图，形成“构建一张图—统一一套标准—形成一套机制”规划实施路径，将协同规划的战略愿景融入法定规划体系，为一体化高质量发展提供了空间规划支撑。其中围绕“一套标准”，形成“1+N”的通北一体化规划管控一张图体系。“1”即用地一张图，颗粒度到规划分区层级，“N”为交通、公服、生态等领域专题一张图，保障国土空间规划、重要协同领域的一张图管理，并逐步推动进一步制定通北一体化高质量发展示范区国土空间规划统筹协调机制。

图7 通州区与北三县国土空间规划一张图工作框架示意

3.2.1 共建区域生态安全格局

以潮白河生态绿带建设共促区域生态协同，按照以洲为心、以廊为脉、以园为景的总体思路，共建“一洲两楔多廊多点”的生态安全格局。其中，“一洲”即在潮白河和北运河两河之间规划的大尺度生态绿洲，建设多个森林公园、湿地公园。“两楔”即北京城市总体规划确定的两条楔形绿地。“多廊”即潮白河、北运河、鲍丘河、泃河等主要水系廊道和交通生态廊道，强化区域生态廊道的连贯性和完整性。“多点”即若干重要的森林公园、湿地公园和大型生态公园。通过共筑生态安全格局，科学划定生态控制线，推进生态修复建设和环境综合治理，实现区域生态效益最大化和国土空间布局优化。

3.2.2率先实施交界地区生态绿带

潮白河生态绿带位于副中心和北三县交界地区，是两地的生态脊梁和京冀生态协同的先锋阵地，规划总面积约211.1平方公里，涉及10个镇，约19.4万人。规划建设好生态绿带是通州区与北三县一体化高质量发展示范区建设的骨干性工程，对探索协同发展的新理念、新模式具有重要示范意义。立足“规划范围跨行政辖区+大尺度生态要素”的本底特征，潮白河生态绿带规划中形成了生态系统、多元功能、城乡发展、跨界设施、规划实施5方面的协同发展方案，协同推动交界地区生态要素系统治理，重塑交界地区发展秩序。

图8 潮白河生态绿带空间范围示意

3.2.3推进潮白河国家森林公园建设

潮白河生态绿带中，聚焦潮白河沿线划定约104平方公里生态重点区建设潮白河国家森林公园，集中打造国家级植物园、通燕运动健身园、潮白自然教育园，因地制宜协同构建生态公园链。建成后将成为京津冀平原地区规模最大、首个跨界共建的国家森林公园，加强生态产品价值转化，提升景观游憩体系品质，更好的服务两地居民游憩需求。

图9 潮白河国家森林公园功能布局示意

3.3.1 积极构建区域一体化综合交通网络

统筹优化交通体系与区域空间和功能布局关系，打造立体交通复合走廊，提升首都通勤圈出行效率与承载能力。2022年底京唐城际铁路通车运营，北京第一条跨市域轨道交通线路平谷线工程建设稳步推进。两地规划跨界道路14条，目前已建成了跨界道路10条，在建跨潮白河大桥、厂通路有序推进。其中，厂通路项目实现了北京市和河北省两地在重点工程项目中一体化设计、一体化建设、一体化管理的工作新模式。2022年大运河京冀段全线通航，标志着北京市首次出现跨省际航道、首次出现跨省际水上旅游运输。

图10 2023年10月厂通路潮白河大桥施工现场

图11 京杭大运河京冀段全线62公里实现游船通航

3.3.2 交通服务能力稳步提升

开通跨界通勤定制快巴线路11条，引进北京公交线路22条，日客运量达14万余人次。三河燕郊西出口立交枢纽通车，出京由原来半小时缩减到10分钟。2022年6月，京通快速路、通燕高速公路和京哈高速六环路内路段调整收费，进一步提升了两地互联互通。

3.3.3 区域道路交通运行依然面临较大压力

目前，结合跨界交通流分析，部分路段仍存在堵点。当前，北三县通过检查站进京车流量日均16万辆、人流量日均40万人，其中60%以上为通勤车辆和人员，重大活动安保期车辆平均通关时间1～2个小时，为提高进京检查站的通行效率方面，推动白庙、兴各庄检查站建设公交专用道，开通通勤定制快巴。同时，正在研究进京检查站外移。

图12 大数据分析通州区与北三县跨界道路运行情况示意

3.4.1区域经济产业基础仍相对较弱

2022年通北一体化示范区地区生产总值约2300亿元，经济增速约2.5%，经济体量较小，增速动力仍显不足。在产业结构方面，两地第三产业占比60%以上，面临缺少头部企业牵引、区域产业体系不衔接等挑战。

北三县地区第三产业主要为批发零售、房地产业、住宿和餐饮业等生活服务业;第二产业主要为电子信息、高端装备、生物医药健康、影视文创、家具等。通州区金融、商务服务、科技服务、文体娱乐、高技术制造等功能性产业增加值占全区GDP比重不足三成，规模体量和占比仍偏小。制造业产值结构中体现科技创新功能的高技术制造业比重仍低于北京市其他平原新城区、以及国内其他经济发达地区。

图13通州区与北三县2022年经济总量及增速变化

图14 通州区与北三县产业结构示意

3.4.2 示范构建一体化产业格局

健全完善一体化联合招商机制，积极构建跨区域利益共享、成本共担的协同发展模式，不断优化产业链、创新链布局。连续5年举办项目推介洽谈会，累计签约项目210余个。其中，2023年50个合作项目现场签约，意向投资额426.81亿元，涉及产业、交通、公共服务、现代服务业等重点领域。

探索建立具有鲜明特色的跨区域合作模式。中关村通州园管委会与燕郊高新技术产业开发区、三河经济开发区、大厂高新技术产业开发区、香河经济开发区，签订产业协同发展框架协议，共同推进中关村通州园与北三县各园区的产业协同发展，构建区域产业协作新格局。

从区域角度统筹考虑两地职住均衡发展，具有很好的合作前景。一方面，新增就业人口住房需求难以在城市副中心范围得到有效保障，2022年城市副中心产业用地实现率约27.6%、居住用地实现率约76.8%，居住用地余量不多，下阶段需进一步提升住房资源与就业岗位的匹配关系，在通州全区、廊坊北三县地区等更大空间尺度谋划职住均衡发展。同时，北三县在京就业人员需逐步向副中心引导，根据大数据分析，2022年北三县进京通勤人群在城市副中心就业人数仅占13%，低于中心城区（约60%）、平原多点地区（约25%）占比，需强化城市副中心就业吸引力，与北三县在北京通勤就业人员进一步互动发展。

图15 2020年—2022年北三县进京通勤人群就业地分析

目前，从完善住房保障顶层设计和推动示范项目建设两方面，正在推进职住合作，保障多元化住房需求。搬迁至副中心的中国人民大学，在大厂县建设居住社区，探索跨区域职住平衡模式；同时，京津冀协同发展领导小组印发《关于统筹用好通州区与北三县住房资源吸引中心城区企业疏解至城市副中心的若干措施建议》，两地也正在研究住房一体化促进职住平衡实施路径，但两地职住一体化仍面临两地跨界通勤交通压力大、公共服务保障差异大等方面挑战。

推动北京优质公共服务资源向北三县延伸，统筹区域公共服务设施布局，建立公共服务协同配套推进机制，逐步缩小两地公共服务落差，共同塑造高品质的生活空间。

3.6.1 推动区域教育协作水平提升

以通—武—廊教育协同发展共同体及联盟校为抓手，在教研管理、文化共建等方面进行深化合作。北三县与通州区潞河中学、北京实验学校等14所北京市中小学、幼儿园合作办学。2021年，潞河中学三河校区揭牌。

3.6.2 强化区域医疗卫生合作

持续推动朝阳、天坛、友谊等医院与北三县医疗机构开展医疗合作。潞河医院、通州区妇幼保健院、东直门医院通州院区等与北三县医疗机构组建医联体，111家定点医疗机构实现异地门诊卡码通结。

3.6.3 推动养老事业协同发展

同城化“跨城养老”成新趋势。复制推广医养结合的“燕达模式”，形成以燕达养护中心为龙头，大爱城、荣华齐山康养、方舟养老、五福托老等梯次发展的养老服务格局。截至2023年2月，北三县养老机构共接纳约5000位京籍老人。

跨界地区试点示范是城市群、都市圈一体化发展的前沿阵地和实践热点，对比长三角生态绿色一体化示范区，通州与北三县一体化示范区正处于加速建设阶段，仍需在国土空间规划、制度政策创新、实施模式等方面深化探索。

在国土空间规划层面， 长三角示范区构建形成“1+1+N+X”的国土空间规划体系，其中示范区国土空间总体规划是首部经国务院批准的跨省域法定国土空间规划，并完成区域规划建设导则、规划管理平台、一体化发展底图、实施体检评估等工作，“跨域一体、区域协同”的规划体系基本形成。

在制度政策创新方面， 长三角示范区持续深耕一体化制度创新试验田，围绕“8+N”领域累计形成136项制度创新成果，其中已有38项向全国进行复制推广。积极推进《长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例（草案）》，在立法内容设计上巩固深化示范区在规划管理、土地管理、项目管理、生态保护、要素流动、公共服务等方面探索形成的一体化制度创新。

在实施模式方面， 长三角示范区构建形成了跨区域一体化空间协同治理框架，形成“三级八方”（“三级”即省、市、县三级，“八方”即上海市、江苏省、浙江省、苏州市、嘉兴市以及上海青浦区、苏州吴江区、嘉兴嘉善县）的管理架构。创新构建开放的规划实施平台，首创理事会、执委会、发展公司、开发者联盟四位一体、高效协作的治理模式,构建“机构法定、业界共治、市场运作”的治理格局。

图16 通北一体化示范区与长三角生态绿色一体化示范区发展历程比较示意

探索完善“顶层设计+实施方案+项目清单”的规划传导实施机制，通过系统性和约束力更强的国土空间规划为多层级主体提供了一个更加规范的博弈平台,使多主体间的博弈更加集中和高效,促进博弈成果转化为更具体、更实用的行动安排，完成破解跨界地区博弈“囚徒困境”的最后一环。

着力破解两地产业政策不衔接、新增产业禁止和限制目录缺少差异化、产业资质和人才认定标准不一致等问题，整合两地资源优势，共同探索区域产业机遇共享、产业链共建的产业协同模式创新，推进产业链跨区域延伸，实现政策相互衔接，标准相互统一。同时，积极创新飞地经济合作，推动北京各区与北三县园区间合作走深走实。

发挥通北一体化示范区在现代化首都都市圈中示范带动作用，争取一批突破性政策，形成京津冀协同发展的高质量样板。一是深化开展区域协同立法，探索行政裁量权基准统一，构建跨区域治理体制和法治保障体系。二是建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制，探索跨区域统筹土地指标的土地管理机制。三是推进跨区域税收征管、财政金融支持一体化，积极推进建立示范区开发建设平台公司，促进各类要素跨区域自由流动的制度安排。

总的来讲，建设通州区与北三县一体化高质量发展示范区，是落实习近平总书记重要讲话精神的具体行动。未来示范区的发展建设， 要聚焦“一体化”， 加强两地基础设施、生态环境、产业发展、公共服务等重点领域的统筹谋划、系统融合； 突出“高质量”， 加快培育和发展现代化产业体系，吸引更多高端要素集聚、更多优质项目落地； 打造“示范区”， 深化改革创新，努力在各方面都走在前列。