“三大工程”的资金来源与投融资难点

  1.三大工程资金来源

国家计划提供万亿资金支持三大工程，主要资金来源包括不限于PSL、商业银行贷款、专项债以及公共财政支出等。三大工程总基调： 多渠道、创新工程、鼓励民间资本 。主要资金来源： 仍然以PSL专项贷款为主、专项债仍作为重要启动资金 ，商业银行、其他市场化机构或更多参与，中央财政和地方财政补贴预计较少。

央行表示：为保障性住房等三大工程建设提供中长期低成本资金支持。我国历史上两次集中使用PSL工具的时期，分别是：2015—2018年支持棚改；2022年支持基建，这次是三大工程。

中国人民银行近日发布2024年1月 抵押补充贷款 开展情况，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新增抵押补充贷款（PSL）1500亿元。期末抵押补充贷款余额为34022亿元。这是继2023年12月重启PSL投放3500亿元后，人民银行再次投放PSL1500亿元。本轮PSL净新增5000亿元，主要用于保障性住房建设、城中村改造、 “平急两用” 公共基础设施建设“三大工程”，释放政策发力助推稳增长信号。

截至1月30日，全国已有多个城市宣布首笔城中村改造专项借款在当地实施投放，涉及银行包括国家开发银行、中国农业发展银行。1月30日，国家开发银行实现城中村改造专项借款首批发放90.8亿元，涉及广州、郑州、济南、南京、石家庄等城市近百个项目；中国农业发展银行在济南和成都分别投放40.5亿元和10.84亿元支持第一批项目专项借款投放。

2.专项借款与专项贷款区别

借与贷，本来是同一经济行为的两种表达方式，借贷虽是一字之差，基于依据文件的资金来源不同，政策含义有所不同 ，区分专项借款与专项贷款的意义在于：

一是为了区分借款主体。 专项借款的借款主体是政府或政府指定的城投公司，而不是一般的企业。城投公司作为资金承接主体，将资金拨付到具体项目，承担形式上的还款责任，实行统借统还，而实质上由政府兜底。如此一来，一定程度上可以规避现有制度对资金用途、借款额度、资金支用和还款来源的各种约束。

二是为了区别融资种类。 专项借款的资金提供方是政策性银行，而不是商业银行。形式上融资种类是借款，而不是贷款。这样区别的目的是，融资行为可以不受相关贷款管理办法的限制。比如在城中村改造贷款管理办法中，明确贷款原则上不得用于净地供应前土地征收、拆迁安置补偿等前期环节，如果发放贷款，就会与此规定发生冲突。而专项借款不同于一般贷款，可以突破用途的原则性限制。事实上，从已经落地的专项借款看，资金用途可以是项目前期工作、征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设等。

三是为了理清债务性质。 专项借款具有很强的政策性，用于 党中央国务院部署的重大项目，具有政府债务的性质，同时又具有显性的特点。在隐性债务的甄别方面，可以有一定的灵活性。而商业银行发放专项贷款，必须在市场化法治化的原则下进行，不得新增地方政府隐性债务。厘清债务性质，有利于分类处置、区别对待。

除了正在落地的超大特大城市城中村改造和“平急两用”，保障房建设资金也会采取专项借款的方式解决。借助于专项借款，项目前期资金的难题顺利解决， 净地出让 的障碍得以扫清，为其后的商业开发铺平了道路，也为商业银行介入项目贷款奠定了基础。商业银行完全可以在市场化法治化的原则下，合法合规开展信贷业务，发放对应的专项贷款（项目贷款），一方面积极支持重大项目建设，另一方面又拓展新的信贷投放领域，在积极支持经济发展的同时寻求新的业务增长点。

根据国务院《指导意见》，住房城乡建设部全程参与了三大工程金融配套政策制定，基于项目清单制管理要求，城中村改造建设承担牵头人的职责，平急两用建设履行第二牵头人的职责，保障性住房建设与国家金融监督管理总局建立了城市房地产融资协调机制。这在很大程度上解决了三大工程融资难问题，以及过往城市更新融资渠道不畅问题。但同时也要看到，重任在肩，责任重大。三大工程具有资金占用大、周期长、收效慢的基本特征，会面临着诸多问题，这里重点谈以下三大难点：

难点一，三大工程项目清单制的评判体系建设。 住房城乡建设部作为行业管理部门，以往不承担重大项目投融资的识别评判、过程监督、资金闭环、运营管理、退出机制等职责，不像国家发改委重大项目立项审批，有中国国际咨询集团有限公司体系化专业平台支撑。中国建设会计学会作为城乡建设部管理的财资专业机构，计划依托学会会员资源，共同组建学会三大工程工作专班，并已委派两人分别进入到部司局设立的保障房（城中村改造）建设和平急两用工作专班。

后续，还将根据工作进展情况，适时开展课题研究工作，探索构建城中村改造和平急两用基础设施工程投融资资源配置效率评价体系。

难点二，三大工程项目施工方垫资建设问题。 三大工程的城中村改造或平急两用建设项目，主要是政府主导的开发建设，涉及政府投资项目，因政府投资项目不得由施工单位垫资建设规定，需要探索 将政府投资项目转化为企业投资项目，或政府投资项目由项目公司（非施工单位）垫资建设逐渐成为了主流，以此解决施工单位及社会资本的介入问题。

难点三，公益性与准公益性项目如何实现收支平衡问题。 三大工程的平急两用基础设施建设，大部分项目涉及平时的运营收入，能否保障项目运营收支平衡，只有这样才能真正实现与应急使用有机结合，打造一个既具备日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统。这就需要深入研究，国家可否给予一些税收优惠或相应的补贴政策。

总之，三大工程将是今后一段时期，工程建设行业发展的重要引擎，更是行业从增量时代到存量时代发展转型面临的机遇与挑战，做好一切充分准备，积极面对，勇于创新，是每一位行业从业者的职责所在。