刘建国教授：垃圾分类 实现系统推进、多元共治的中国式现代化

素材来源于《城市管理与科技》2023年第二期（10-13页），作者：本刊编委 清华大学环境学院教授 刘建国。

一、重要地位日益凸显，推动社会文明进步

从 2017 年 3 月国务院办公厅《生活垃圾分类制度实施方案》颁布以来，垃圾分类的重要地位日益凸显，已经融入我国经济社会发展的方方面面。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“普遍实行垃圾分类和资源化利用制度。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》明确：“要建成全链条的生活垃圾分类处理系统。”国务院《2030 年前碳达峰行动方案》指出：要“扎实推进生活垃圾分类，加快建立覆盖全社会的生活垃圾收运处置体系，全面实现分类投放、分类收集、分类运输、分类处理。”《中共中央、国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》强调：“因地制宜推行垃圾分类制度。”党的二十大报告明确，促进人与自然的和谐共生是中国式现代化的本质要求，并进一步提出“推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式”“提升环境基础设施建设水平，推进城乡人居环境整治”“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，这些与垃圾分类都有着非常紧密的内在联系。 

同时，随着垃圾分类工作的不断深入和范围的不断扩大，垃圾分类的功能定位也在不断跃迁：从“关系十三亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理”，到“垃圾分类工作就是新时尚”，再到“是社会文明水平的一个重要体现”，进而到“对于推动生态文明建设、提升社会文明程度、创新基层社会治理都有着重要意义”。 垃圾分类的意义已超越垃圾处理本身，成为推动个人文明、社会文明、生态文明进步的有力抓手之一。 

二、法律基础不断夯实，突出全过程管理

垃圾分类要以法治为基础。近年来，我国着力强化从 源头减量、分类投放，到分类收集、分类运输，再到分类处理、分类利用 的全过程管理，垃圾分类的法治基础不断夯实。2020 年 9 月 1 日，《固体废物污染环境防治法》修订实施，将“减量化、资源化、无害化”作为重大原则、“生活垃圾分类制度”作为重要制度列入总则，以法律的形式确定了下来，从而使推行垃圾分类成为政府的法定职责，分类投放成为产生垃圾的单位和个人的法定义务。2021 年，全国人民代表大会常务委员会开展《固体废物污染环境防治法》执法检查，垃圾分类制度实施状况是检查的重中之重，有力促进了重点城市垃圾分类链条建设和系统推进。2021 年，我国颁布实施《反食品浪费法》，对供应链减少食物浪费、厨余垃圾源头减量和回收利用作出了规定。同时，《循环经济促进法》目前也在修订中，《资源综合利用法》已启动立法。未来，还可能针对包装废物等特殊品类废物制定专门的管理条例，生活垃圾分类在国家层面上的法律将更加完备。地方层面上，关于垃圾分类的法规密集出台，有半数以上的省、市、自治区已经或者即将出台省级生活垃圾管理条例，46 个重点城市全部出台了地方性法规和规章，297 个地级城市也都明确了垃圾分类工作计划。 

三、分工协作不断强化，形成系统推进态势 

近年来，垃圾分类相关制度密集出台，均或经中央直属决策议事协调机构通过，或经中共中央办公厅或国务院办公厅印发或转发，决策层级高，涉及部门多，推进力度大。自 2016年中央财经领导小组提出“普遍推行垃圾分类制度”、 国务院办公厅印发《生产者责任延伸制度推行方案》后，中央全面深化改革委员会相继通过《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》《“无废城市”建设试点工作方案》《进一步加强塑料污染治理的意见》《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》《关于全面加强资源节约工作的意见》等文件，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025 年）》， 国务院办公厅印发《关于进一步加强商品过度包装治理的通知》，明确了相关职能部门的职责分工。

生活垃圾分类、“无废城市”建设、进口固废清零、塑料污染治理、资源节约利用、减少食物浪费、农村环境整治、生产者责任延伸、过度包装治理等重要制度形成了一套“组合拳” ，职能部门之间相互配合，推行实施过程相互借力，从而降低了垃圾分类推行的成本和难度。 

同时，上述制度推行实施的国家方案均由国家住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、生态环境部、商务部等多个部门联合发布，部门之间的职责分工更加明确，协作机制更加顺畅，在很大程度上打破了过去垃圾分类由牵头部门单打独斗的局面，彰显了分工协作、形成合力的突出成效。 

四、居民意识不断提升，社会共识基本形成

在多种形式的宣传教育和垃圾分类成效的激励下，社会各界与广大人民群众对垃圾分类的重要性、必要性、复杂性、长期性的认识逐步深入，对居民个人作为垃圾产生者的分类投放法定责任的认识逐步清晰，对分类方法、分类标准、分类重点的认识也趋于理性。 

在社区层面，居民垃圾分类的意识不断提升，社会共识基本形成。据调查，46 个重点城市中， 居民对于垃圾分类的认可度已经超过了80% ，对垃圾分类取得成功的信心也明显上升，超过80％的居民认同垃圾分类减量是居民的法定责任和义务。居民参与垃圾源头减量和分类投放、废旧物品回收利用意识不断提高，行为更加普遍。

在第三方专业数据调查机构发布的社区废弃物管理信心城市榜单中，主要城市居民对垃圾分类的信心呈逐年升高趋势，全民参与垃圾分类的文化氛围日渐浓厚。随着我国垃圾分类覆盖范围从重点城市扩大到地级以上城市，再逐步拓展到所有城乡空间，垃圾分类的理念将更加深入人心，“生态效应”将进一步显现，居民信心将进一步得到提振和巩固，“垃圾分类新时尚”将在中国社会蔚然成风。 

五、能力提升结构优化，从量变走向质变 

改革开放以来，我国生活垃圾处理取得了长足进步，与经济社会发展保持高度同步。自 20 世纪 80 年代起，我国逐步开始城市生活垃圾规范收集和运输，城市环境卫生条件得到较大提升，但现代化的末端处置设施严重缺乏，设施建设与运营管理标准、污染控制标准尚未建立，无害化处理率很低。自 20 世纪 90 年代起，我国深圳、杭州、上海、北京等城市陆续兴建了一批无害化处理设施，但还是以卫生填埋场为主。进入 21 世纪以来，特别是 2010 年以后，无害化处理设施建设速度明显加快，焚烧发电呈爆发式增长态势，无害化处理率迅速提升，为城市人居环境质量改善作出突出贡献。 

伴随着垃圾分类制度的普遍推行，我国城市生活垃圾无害化处理能力进一步提升，结构进一步优化。2020年，我国城市生活垃圾无害化处理率达到 99.8%，生活垃圾焚烧发电占比达62.3%，卫生填埋占比降至33.1%，生化处理等占比达 4.6%。我国多元化、现代化的垃圾处理格局基本形成，与国际先进水平的差距大大缩小，创造了发展中国家垃圾处理系统进化的范例，我国生活垃圾的处理也随之进入环境安全保障与气候变化应对的新阶段。 

从发展历程来看， 我国生活垃圾处理“量的扩张”的任务已经完成，增长潜力已经挖掘殆尽，下一步必然要走向“质的提升”，也就是“从量变到质变” 。垃圾分类既是我国垃圾处理“从量变到质变”的一个标志，也是一个要求。 

六、因地制宜循序渐进，助力美丽中国建设

我国幅员辽阔，各个区域自然社会经济条件差异较大，发展不平衡、不充分既是经济社会发展的突出问题，也是垃圾分类工作推进的突出问题。我国垃圾分类工作推进节奏与覆盖范围紧密响应国家重点发展战略，体现了因地制宜、循序渐进的原则。《生活垃圾分类制度实施方案》确定了 46个重点城市在 2020 年前率先实施生活垃圾分类，这些重点城市包括直辖市、省会城市和计划单列市，以及之前有一定工作基础的生活垃圾分类示范城市。到 2020年年底，46 个重点城市已经基本建成了生活垃圾分类系统，覆盖了8300 万户居民、16.8 万个居民小区，居民小区垃圾分类覆盖率达到 94.6%，城市生活垃圾回收利用率达到36.2%，超过了35％的预定目标。 

在此基础上，逐步扩大地级城市，要求地级及以上城市 2025 年前基本建成生活垃圾分类处理系统；对于重点区域，如京津冀、长三角、大湾区、长江经济带、黄河流域和生态文明试验区，要求具备条件的县城 2025 年前基本建成生活垃圾分类处理系统；其他地区则要求着力提升垃圾分类和处理设施覆盖水平，并出台文件大力支持县域地区和建制镇加快补齐生活垃圾收集、转运、无害化处理设施短板。 到 2035 年，生活垃圾分类制度将覆盖我国所有城乡区域，成为美丽中国建设的标志性成果之一。

七、推动资源回收升级，促进经济高质量发展 

资源回收与循环利用是缓解我国资源瓶颈约束、改善生态环境质量、实现双碳目标的有效途径，也是发展循环经济、培育战略性新兴产业的重要内容。我国再生资源回收量大面广，从业人员众多，产业规模巨大，但从全产业链来看，尚未实现规范化、现代化，突出体现在回收环节“小散乱污低”问题仍较为突出，相关数据不准确不清晰不透明，产业抗市场冲击能力与核心竞争力不足。 

总体来看，我国再生资源回收还停留在“以量取胜”的“高速发展”阶段，与“以质取胜”的“高质量发展”要求不相适应。 将再生资源回收深度融入垃圾分类制度推行中，纳入垃圾处理行业进行统一的信息化、智慧化监管，通过积极的政策扶持、财税激励、用地保障、标准引导与区域统筹，有助于提高资源回收与循环利用产业集聚度、拓展延伸产业链、提升再生产品质量，消除再生产品销售与使用的行业壁垒、区域壁垒和市场壁垒，形成“垃圾精准分类—资源高效回收—产品高值利用”的良性发展模式，促进资源回收与循环利用产业走上高质量发展之路。 

与此同时，通过对作为消费和生活末端产物的生活垃圾的精细化、全过程、主动式管理，对上游的生产、消费、生活方式产生倒逼重构作用，促进相关法律、法规、制度、规范的逐步完善，从而“倡导绿色消费，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式”，提高资源产出效率和循环利用水平，实现经济高质量发展。 

八、加快形成长效机制，促进废物源头减量 

垃圾分类，法治是基础，制度是保障。我国垃圾分类先进城市充分发挥体制优势，建立了党建引领社区发动制度、政府统筹部门协作制度、垃圾分类管理责任人制度、分类成效督导考核评价制度等。我国垃圾分类在短短几年内能够取得显著成效，在很大程度上得益于有效落实上述具有鲜明中国特色的制度。 

但是，若干主要基于市场经济原则的环境管理制度，如 生产者责任延伸制度、押金回收制度、差异化收费制度、区域统筹制度 等，在发达国家垃圾分类中发挥了重要作用，在我国相关法律法规中虽然也有相应的规定和要求，但目前实施进度较为缓慢，未来这将是我国垃圾分类长效机制建设的重点突破方向。

应针对产生垃圾的单位与居民家庭，加快实施生活垃圾差异化收费制度，通过经济杠杆促进垃圾源头减量与分类习惯的养成。应针对社会关注度持续走高的电子电器废物、包装废物、食品类废弃物等，逐步在电子电器行业以及饮料、酒类、电商、快递、外卖等包装废物产生量巨大的行业，推行生产者责任延伸制度或押金回收制度，建立食品废物管理 “源头预防—余量食物捐赠—饲料化利用—工业化利用—焚烧发电—卫生填埋” 的基本层次架构，促进电子电器废物、包装废物、食品废物源头减量、循环使用与回收利用，带动全社会生活垃圾源头减量，强化企业承担社会责任，切实减轻政府财政负担和社会综合成本。 

九、社会协同多元共治，推动治理体系现代化

垃圾分类链条长、环节多，涉及面广，系统性强，利益相关者众多。政府、企业、个人、社会组织等利益相关者要能够严格履行各自的垃圾分类法定责任，做到“社会协同多元共治”。 

政府履行领导推动责任 ，在科技支撑基础上做好顶层设计、路径规划、宣传教育和监督考核，有针对性地加强生活垃圾分类的设施建设、法治建设、制度建设、文化建设，督促各类垃圾分类管理责任人履职尽责，不断提升精细化管理能力和基层社会治理水平，同时保持定力和韧性，循序渐进、持之以恒推进垃圾分类，避免急功近利、反复摇摆或“一阵风”。 

居民正确履行源头分类和付费责任 ，不断强化垃圾分类是现代社会公民的“法定责任”和“文明标志”，不是“可选题”而是“必答题”的意识，做到知行合一、行胜于言，在坚持不懈参与垃圾分类中培养良好习惯，践行绿色生活。居民在自己做好垃圾分类的同时，也要积极引导、影响和督促其他居民做好垃圾分类，营造人人参与垃圾分类的良好氛围和和谐友爱的社区文化。 

上游生产流通企业履行污染防治主体责任、生产者延伸责任和企业社会责任，通过供应链优化管理、回收利用成本分担、生态设计、材料替代、工艺优化、产业共生等方式，落实包装废物、电子电器废物等治理的“减量化、资源化、无害化”原则和“污染担责”原则，推动相关行业绿色生产。下游生活垃圾处理与回收企业履行合同约定责任，做到分类垃圾的分类收集、分类运输、分类处理、分类利用，提升垃圾分类全过程技术与管理水平，建立信息公开和追踪溯源管理机制，切实改善城乡人居环境，让人民群众有实实在在的获得感、幸福感和成就感。

与此同时，生活垃圾处理与回收行业人员队伍作为我国垃圾分类收集、分类运输、分类处理、分类利用产业的主力军，也要在服务于这一崇高而伟大的事业中逐步实现收入合理化、人员年轻化和作业专业化，并同样有实实在在的获得感、幸福感和成就感，这也是垃圾分类中国式现代化的题中应有之义。 

社会组织是现代化垃圾分类中不可或缺的重要力量，能够在政府和居民之间发挥独特的桥梁纽带和润滑催化作用，在垃圾分类宣传教育、社会监督、志愿服务、第三方服务、公益项目品牌打造与辐射推广等方面大有可为。社会组织积极、广泛、深度的参与，是垃圾分类多彩画卷上的亮点。