工程预算结算评审的重点难点分析与探讨

摘 要： 工程造价预结算审核是指根据法律法规和政策，依照设计图纸、施工合同和工程实物量，依据有关工程定额、取费标准、定额，对结算进行全面、系统的探讨、检查，及时发现并纠正存在的计量、计价差错、与遗漏等问题，以合理确定工程费用。预算、结算审核是工程建设中必不可少的部分，特别是对于政府投资的工程建设项目，一般是由当地财政局或审计局委托工程造价机构，对建设单位编制的预算文件及施工承包单位提交的结算文件进行第三方的独立评审。通过评审确定工程造价，反映人工、材料、机具消耗水平是否经济合理、施工图是否完整合理，可以此为依据进行招投标、施工合同签订、订购材料及办理拨款结算。所以，准确核定工程造价的重要保证环节，是做好工程预算、结算的审核。

       0 引言  

       工程造价预结算审核服务要坚持科学、客观、公正原则，运用专业的技术手段对政府投资工程核定合法、合规、合理的工程预、结算价格，保证评审结果的真实性、全面性和客观性，并按委托方的要求按时保质提供评审报告，从而为加强财政性建设资金规范化管理、节约财政资金、提高财政资金使用效益和效率提供科学依据，发挥财政资金投资的最大效益。  

       1 审核原则  

       合法性原则，即严格依法依规，不违反国家有关法律、法规制度。  

       公正性原则，即杜绝弄虚作假，不隐瞒有关事实，平等、合理、公正、客观反映情况。  

       客观性原则，包括可靠性和真实性两方面。即不偏不倚，依据客观事实，不受主观意志左右，避免错误并控制偏差，保证实际状况与评审的结果一致；做到资料真实、内容可靠、数字准确，评审过程的记录和最终评审报告可靠、真实。  

       对评审结论负责原则，即评审工作符合道德规范，评审工作保质保量，对评审的报告和结论负责。  

       独立性原则，包括形式独立与实质性独立。即作为第三方评审，在工作中保持客观性、公正性，拥有专业上的怀疑精神；在发表评审意见和结论时，公正执业，保持专业判断。  

       科学性原则，即评审结论要经过反复论证，在评审过程中坚持实事求是。  

        2 审核依据及需要的资料  

       审核的主要依据包括：国家相关的投资计划、预算、相关会计准则、相关经济合同和法律、国家和地方法规和部门规章制度的规定、相关定额、国家和地方标准、工程经济技术规范、工程项目相关市场信息价格、类似项目工程价格及其他相关信息、项目审批文件、可研、初设概算的批复文件等批准文件,以及项目设计、招标和投标文件、签订的与施工有关的文件等；所需的其他依据。  

       评审需要各方提供的资料包括：项目审批相关文件资料；项目立项、可研报告、初设等资料，及招标和投标文件、图纸、签证及变更等资料、统一的计算规则、定额和标准、取费及信息价格；施工现场有关资料；设计文件等。  

      3 审核工作流程  

       政府投资工程一般是由财政局或审计局委托评审。为保证优质、高效地做好服务工作，必须针对政府投资建设项目的特点以及招标文件的要求，并结合执业经验，拟定服务工作流程。一般工作流程如下：  

 

       4 审核工作重点难点分析  

       4.1 工程预算评审重点  

       根据对政府投资项目建设工程预算评审的工作经验沉淀和投资项目的特点，以及结合不同项目的实际情况，将其工程量、工作出错频率、工作难度等进行划分分类管理，评审内容及星级级别大致确定如下表所示，其中★★★★★表示重点之最，其余重难点根据★号个数依次递减。在实际实施时根据每个项目的具体情况进行调整。工程预算评审重点如表1所示。  

表1 工程预算评审重点  

 

       4.2 工程结算评审重点
 

       根据审计类似工程工作经验沉淀和政府投资项目的特点，以及结合不同项目的实际情况，将其工程量、工作出错频率、工作难度等进行划分分类管理，审计内容及星级级别大致确定为（见下表，其中★★★★★表示重点之最，其余重难点根据★号个数依次递减）。在实际实施时根据每个项目的具体情况进行调整。工程结算评审重点如表2所示。  

表2 市政工程结算评审的审计重点  

 

 

       4.3 预算评审常见问题  

       大量的工程量清单和预算控制价审查的实例说明,预算审查工作十分重要。在预算审核实施过程中存在以下几个方面的问题和应采取的对策。  

       4.3.1 建设单位通常存在的问题  

     （1）不能保证资料的合法性、真实性及完整性。采取措施：建设单位附上《承诺书》承诺对资料负责。  

     （2）对审查机构的要求不及时配合、拒绝提供资料或提供虚假资料。采取对策：有关部门通报、批评，视情延期拨款，重大违纪行为由相关部门处理。  

     （3）设计图纸缺失，设计深度不满足要求。采取措施：建设单位要充分重视工程前期准备工作，针对设计深度要求对设计单位做好交底。  

     （4）资料不全，多次补充资料。采取措施：要求建设单位认真审核，不允许擅自补充资料，应提供《资料声明》。除特殊情况外不得增补资料，保证送审资料的真实性、完整性、合法性。  

     （5）先开工后报批。采取对策：对发现未经审查即施工的，立即结束审查。  

     （6）标段划分不合理，造成项目投资不合理增长。采取措施：科学划分项目标段。  

     （7）预算审核工作被不当干预，以此影响了工作结果。采取措施：通过财评中心事先通知建设单位应当尊重审批工作，没有正当理由不得拒绝审查结果。  

       4.3.2 勘察和设计单位通常存在的问题  

     （1）由于实地勘察或设计不合理，多次更改或补充设计会大大增加工程成本。对策：除实施限额设计此外，在实地勘察设计合同中作出约定，因实地勘察和设计原因导致工程造价超概或超过预算的，须承担责任。  

     （2）设计图纸不细，工程量数据来源不清，出现错误，无法满足编制要求。对策：设计方应提供依据和资料，与项目业主多沟通交流，对设计内容的完整负责，明确设计深度要求，落实图纸做法以及细节。  

     （3）图纸上重要内容确定的根据不明。对策：如果不能提供依据，暂停审查，提交建设单位督促执行，以免增加不合理的造价。  

     （4）设计图纸出现超规模、过高的设计等级，过高或增加不需要的功能。对策：合理确定项目的规模、控制功能档次，注重设计的经济性。  

     （5）大型基坑设计太粗糙，缺乏专项设计，使工程造价增加。对策：建议要有合理的设计方案，针对包括大型开挖、降水、护墙等，避免盲目施工，导致施工过程不经济、造成邻近的建筑或构筑物发生沉降等。  

       4.3.3 清单编制单位通常存在的问题  

     （1）送审清单的编制质量低。对策：建立入库制度，确保审核单位质量好、信誉好，对供应商严格进行考核，发现问题后视情进行查处或者公开进行曝光。  

     （2）送审清单或者控制价中的组成项目与实际不相符。对策：要求编制单位必须认真进行现场勘查，送审资料应当包括编制单位的承诺书，承诺勘察过工地。  

     （3）设计图纸变更多个版本，预算管理价格没有相应改变，出现了空缺和多项。对策：加强编制单位与建设单位的沟通，设计修改情况及时传递，并移交资料。  

     （4）不常见的特殊设备材料及暂定价格的设备材料缺少详细的技术资料，导致没有办法进行审查。对策：责任人应负责具体落实编制单位严格遵守清单计价规范，准确说明和明确相关内容。  

       4.4 评审的难点  

       4.4.1 工程评审难点  

     （1）工程量：工程量是构成工程费的基础，合理确定工程量是确保工程费计算准确的基础，其审查最耗时，也是审查的重点。工程量的计算依据严格按照施工图纸,对工程量指标的合理性进行分析,确定各项清单工程量是否准确。  

     （2）设备、材料的价格：其价格是工程造价高与低的关键，材料价格是否符合相关规定，是否按国家有关规定和市场原则计价也是评审的重点内容；设备、材料价格的计取主要是市场询价部分设备、材料价格的准确性。如设备、装修材料往往相同规格型号的材料，其不同品牌的市场价格差异很大。因此，在评审过程中，首先从数据库平台对照相同项目的价格，再运用多个询价平台对同一材料进行询价对比，并采用走访市场、电话询价的手段，确保评审计取的设备、材料价格的真实性。  

     （3）计算程序、取费基数及各项费率计算是否符合相关约定，对工程造价计算结果影响很大，应认真评审确认；熟读相关规范及文件，认真检查每一项基数、费率是否正确。  

     （4）措施项目的全面性与合理性审查。充分全面地结合项目实际情况、工程周边的交通、地质等实际现状客观合理地选择措施项目，措施项目清单列项是否齐全是评审中的重点。充分结合设计施工图纸、地勘报告，对项目进行现场踏勘，了解项目建设地周边交通、地质地貌的实际情况，拟定施工方案的可行性等，确认措施费用是否全面合理。  

       4.4.2 市政财评实施过程中的重点和难点  

     （1）现场踏勘  

       1）根据地勘资料和设计施工图纸，制定预设问题的现场踏勘记录表。  

       2）利用简易测量工具和影像记录工具，确定原始地貌测绘高程与送审原始地貌高程是否存在偏差。  

       3）明确工程用地范围、地理位置、地形、地貌及水文气象状况。  

       4）明确现场情况。包括现场邻近管线、通信线路等，以及路况、供电、给排水、交通、大型施工机具的进出场、材料堆放及邻近建筑物的情况等。  

       5）初步判断利用土方的堆放位置、余方弃置场的运距，并与财评中心及建设单位沟通明确。  

     （2）计算工程量  

       1）市政工程土石方工程量不可按设计施工给定量，需要按道路断面或者方格网测绘图进行重新计算。  

       2）根据项目地质特性需要进行土石比例计算的，一般按地勘报告计算。  

       3）市政工程土石方量大，应进行挖填平衡测算，以节约投资。  

       4）特殊地基处理应结合地勘报告和设计施工图纸，处理方案按实计算。  

       5）挖运淤泥、流砂在市政项目中常见，需要根据地勘报告进行计算，不可采用设计施工图给定量计算。  

       6）借方回填需要收集借方地点的地勘报告，计算借方地点的土石比例。  

       7）管道基础根据施工设计图纸施工，如存在道路下、绿化带下、河道边等情形应分别列项计算。  

       8）管道安装要根据不同材料、不同规格、不同连接方式等分别列项计算。  

       9）顶管工程与顶管井等分别列项计算。  

       10）检查井等其他井分类计算，并根据设计施工图纸（或图纸指引的图集）各个项目详细计算工程量。  

     （3）工程计价  

       1）借方地点运距需要进行现场踏勘或者由业主明确。  

       2）苗木存活养护按定额套项，保存养护一般按市场价考虑。  

       3）评审时水、模板的价格用定额基价计价评审。  

       4）挖方区与借方区岩土种类要单独列项，分为土方、较软岩、软岩、极软岩。  

       5）评审时多余的土石方需要计取弃土费。  

       6）砌筑砂浆抹灰砂浆用特细砂。  

       7）砂浆采用现场搅拌。  

       8）采用商品沥青砼、商品砼、现拌水稳层计价。  

       9）对开挖土石方的基坑支护进行重点审查。  

       10）对顶管井的措施费进行重点审查。  

       4.5 评审中重难点解决办法  

       预算评审一般包括招标工程量清单和招标控制价的评审，以下分别分析工程量清单和招标控制价评审过程中的关键难点，并提出解决办法。  

       4.5.1 工程量清单的评审重难点分析及解决办法  

     （1）按分部分项清单进行审核，包括编码、名称、计量单位和工程量  

       1）根据施工图、规范，检查编码是否正确，项目名称及计量单位、口径是否统一等。  

       2）合理地列出项目名称，避免遗漏、重列或多列项。按项目的结构、部位、材质及其规格，依据计价规范、标准图集等合理列项。  

       3）对项目特征描述的评审是评审工中重要的环节，要重点评审。  

       4）根据施工图及项目特征,对工程量进行严格评审。这个工作是评审过程中最为重要的,由于工程量不准确，无法起到审核预算控制价格的作用，审核资料需要同时留底稿。  

     （2）对措施项目清单的评审  

       对措施项目清单评审时应首先对建设工程的具体情况和施工现场进行充分的了解，了解工程特点和现场情况，根据工程一般常规施工经验列出比较合理的措施项目。  

     （3）其他项目清单的评审  

       在立项阶段根据建设工程的具体情况和招标文件对工程预留的暂列金、零星和临时增加工程项目费用、总承包服务费等进行一一评审,重点评审其他项目清单的完整性和真实性。如有的评审工程师根据招标文件只看到无分包项目,就把总承包服务费删去,究竟能不能删去总承包服务费还要看有无甲供材料等。还有一种情况是将预留金也删了,这是不对的。因为预留金不但不能删,还应合理确定预留金比例,并充分考虑设计变更、现场签证、清单漏项以及市场波动和物价通涨因素,特别是对工期较长的项目,在预留金内建议设置物价通涨系数。  

     （4）对工程量清单编制说明的评审  

       审查的内容主要包括工程概况、招标的范围、清单编制的依据、质量要求、主要材料、施工过程的作法等需要说明的方面。  

       4.5.2 预算控制价的评审重难点分析及解决办法  

       预算控制价是为完成拟建工程而编制的总费用的上限,包括分部和分项工程费、措施项目费、其他项目费和规定费、税款。在编制预算控制价格时采用工程量清单和综合单价方式计算工程造价。工程量清单的评审前面已述,因此预算控制价评审的重难点主要是对各项费中的“价”的评审。  

     （1）分部分项工程费的评审  

       根据分部分项工程费的概念所知,对分部分项工程费的审查简单来说也就是对综合单价进行审查。而综合单价是根据工程量清单、施工图,并执行相关《计价定额》套用相关定额编码,再对人工费、材料单价进行调整而组成的,因此综合单价的评审按以下几方面来考虑。  

       1）对选用《计价定额》和正确套用定额编码的审核  

       第一是对计价定额和定额编号的评审。如小区内的砼道路若是按建筑规范设计，则砼路面就只能选用建筑定额，并执行室外砼面层相应的定额编号；若是按市政规范设计的，则应选用市政定额，并执行道路相关定额编号。  

       第二是根据工程量清单中项目特征的描述，首先评审编号是不是正确。  

       2）对计量单位和工程量的考核，重点评审计价定额与规范中针对同一个项目，其计量单位、计量口径不一致的情形。  

       3）对综合单价中的人工费、材料费的评审  

       综合单价中的机械费和综合费按四川省工程造价管理总站的规定执行；人工费、材料费应按当地工程造价管理机构公布的人工费标准及材料价格信息评审（除招标文件部分材料有限价除外），特别要明确甲方提供的材料的材料单价不在综合单价内。  

     （2）对措施项目费用的评审  

       首先必须按现行的相关文件的要求对措施项目中的安全文明施工、临设费进行评审；其次是依据工程量清单和《计价定额》对其它措施项目一一评审， 不能因某部门或业主要求降低预算控制价,而评审工程师就随心所欲地删掉一些或不按《计价定额》而估一个价；还要查有无漏计、多计或重计措施费的情况,如装饰外脚手架常为漏计或错计；针对第三部分《计价定额》无标准，也无文件规定的措施项目，例如成品保护费、夜间施工费等这类措施清单费的评审时,一定要在充分了解项目特征、现场施工条件及施工时期等因素的基础上科学地评审相关费用。  

     （3）对其他项目费用和零星工作项目的评审  

       对工程建设其它项目费和零星工作费用的评审，主要根据招标投标文件、清单和所建工程的特点来审核各项费用的合理性、真实性。  

     （4）对规费和税费的评审  

       在评审规费时，应按《计价定额》规费标准幅度的上限计列，对《计价定额》未规定标准或没有规费项目，发生时按政府和有关部门的规定计取。税金按工程所在地的费率计算。  

     （6）对预算控制价的编制说明的评审  

       审查的内容主要包括工程概况、预算控制价编制依据、工程质量等需要说明问题。特别要注意材料计价来源、施工期间拟发生的设计变更和现场签证、工程量清单项目遗漏等问题。  

       4.5.3 结算评审重难点分析及解决办法  

       审计难点分析：  

       ★★★★★表示重点之最，其余重难点根据★号个数依次递减。如表3所示。  

表3 结算评审重难点分析及解决办法  

 

       解决办法：  

     （1）采用全面审计法  

       这种方法需要对所有项目按顺序全部审查。审查时的顺序按编写顺序或施工顺序进行。具体审计程序如下：  

       1）逐一检查合同条款、招标和招标文件，确认工程内容是否与合同条件及招标文件中的要求一致，竣工资料是否符合实际工程量，合同要求是否符合招标文件。工程费的核定须和招标文件、合同约定相符合才能进行工程结算审核；  

       2）在竣工结算书中，是否有完整的隐蔽验收记录，记录中是否有相关的签字手续，竣工图中有的项目是不是重复进行签证计入等；  

       3）设计变更的程序是否按要求进行审批和落实，原设计单位是否有变更通知书，并修改相关设计和施工的图纸，设计者、校核者要分别签字，是否有设计单位的公章，是否经过监理、建设单位审核并同意，以上程序完成后再办理的签证方能进入竣工结算中；  

       4）在竣工结算书中，计算工程量时是否按竣工图纸、变更文件及现场签证，根据相关的计算规则来计算；  

       5）严格遵守招标文件及合同。标内工程严格执行投标清单单价,标外工程应严格工程资料的合法性，有无增补手续；审其计量、价时，标外工程的材料单价按相关规定及合同约定执行；  

       6）工程的人、材、机调差及规费等取费标准应按合同约定及有关造价规定严格执行；  

       7）施工组织措施费严格按施工单位报送的方案，此方案必须经过建设单位、监理单位签字认可。手续齐全的，为包含在分项分部工程中，按照国家规定的文件严格执行；  

       8）安全文明施工费的计取应严格按措施评价及费率测定表里评定、核定的分值计取施工组织措施费率；  

       9）企业规费严格按施工期当年施工单位的规费计取表计取施工单位的规费费率。  

     （2）采用专项审计调查审计方法  

       1）顺藤摸瓜。指通过追踪资金动向的轨迹，彻底追究其流向。该方法对审计人员要求较高，在应用此方法时应先确定重点，优先选择大额和有疑点的资金。  

       2）调查法。本方法适用于发票审计中发现账外审计证据的情形。审计人员在审计时认为支出的票据中存在虚假发票或账外线索，必须制定延伸调查的方向。事先应重点明确调查对象、调查内容和方式、技巧，其次调查应该独立进行，避免被审计单位的影响和干扰。  

       3）分析复核。分析被审计单位的经营指标或者资金的变化趋势，以发现异常事件和有问题的数据，然后对此进行综合评判。调查发现的差异，特别是变动异常的状况，如果在必要的时候需要进行追加监查。  

       4.5.4 写好评审报告  

       评审报告是评审工程师依法、按规、客观、公正审查记录是财政业务部门确保审查项目投资资金掌握、控制、支付等的重要依据。因此，评审报告一是要对拟建项目的特点写得全面具体,抓住项目的特征进行阐述；二是说明评审的主要依据；三是说明评审的主要内容、范围及评审程序的说明；四是明确评审验证的结果,结果要准确无误,且与报告附表反映的子项评审成果联系在一起；五是评审情况的详细说明。把评审过程出现的重大问题，及最终结论等都应描述清楚；六是需要说明的事项。对工程量清单存在较大问题的，应当建议将该审查报告（包括工程量清单和预算管理价格明细）送交建设单位。由此，可以在工程投标前解决问题，完成工程量清单的审查和预算控制价的最终目的；七是合理化的建议。  

       5 结语  

       综上,工程预算及结算审核是一项包含技巧性、政策性,同时非常具有专业性的工作,而且在实际审核工作中,会面临各种工作难点和不同的重点。尤其是在政府投资建设项目的评审工作中,要依据项目的特点及内容,多方面收集、整理有关材料,关注建设单位、勘察设计单位、清单编制单位、施工单位等工程各环节的审核,让评审更公正规范,保证资金得到合理利用，以加强财政性建设资金的规范化管理，节约财政资金，提高财政资金的使用效益。     

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