公共投资项目跟踪审计的风险与防范

公共投资项目跟踪审计，是指审计机关为促进完善公共投资项目的管理，提高投资效益，依法对公共投资项目建设过程进行连续性的监督，并对其合法性、真实性、效益性和规范性及时发表意见和提出审计建议，其特点在于及时性，可以及时发现问题，及时督促被审计单位整改，对优化投资决策行为、促进项目管理等方面发挥积极作用。但由于公共投资项目跟踪审计涉及内容多、范围广、政策性强、规模大、时间长、内容复杂、技术含量高等特点，导致审计风险较大。

一、公共投资项目跟踪审计存在的风险分析

审计风险是指审计过程中受各种因素影响，导致审计人员对审计事项认识的偏差以及业务和技术水平、工作方式等影响，造成审计工作中可能出现的不规范或做出的审计结果与事实的偏差，可以分为外部风险和内部风险。

（一）跟踪审计存在的外部风险分析

1、新时代对审计工作的要求加重了审计风险。党的各级审计委员会成立以来，加强了对审计工作的领导，同时也给审计工作增加了担子，促使审计职能日益延伸，审计对象日益复杂，审计内容日益广泛，公共投资项目的跟踪审计从对投资项目概（预）算执行情况、工程管理情况及竣工决算情况的审计，逐步延伸到政策落实、建设管理、信息系统建设运维、资金筹集及管理使用、生态环境保护等情况，极大地促进了审计事业发展，但同时也加重了审计风险。

2、跟踪审计的法制体系不完善，制度缺位。投资审计法律法规不健全导致跟踪审计存在风险。《国家审计准则》五十六、五十八、六十条等规定了审计机关规范审计机关如何开展公共投资跟踪审计工作，但未做出详细的规定。在国家建设项目审计中，审计机关必然要对建设项目在融资投资、建设管理、招标投标、工程价款、监理联系单的执行等方面实施监督，但多数仅有监督权，对于发现问题需要移送相关部门处理，有时处理结果的反馈有时时间较长，有悖于跟踪审计的及时性。

3、跟踪审计面临的市场变化风险。随着科技的发展，新材料、新工艺不断的应用于工程建设领域，这些影响到工程造价的合理确定。如实行工程量清单计价的项目，与计价有关的生产要素如：人工、材料、机械等的单价、消耗量以及其他费用的确定是否合理等，这都是审计风险产生的不可忽视的因素。

（二）跟踪审计存在的内部风险分析

1、跟踪审计模式本身存在的风险。一是跟踪审计廉政风险突出。由于跟踪审计是一种过程中的审计，从时间跨度上，少则数月，多则数年，涉及审计对象上，既有建设方又有设计、施工、监理等其他各方，从国家审计的效力上，审计结论直接影响各方的利益分配，总体上审计人员需要全方位接触和参与建设项目所涉及的各个环节，尤其是审计人员与建设项目相关单位和人员的长期接触，“熟人”现象很难避免。二是跟踪审计定位模糊导致审计存在越位、错位的可能性。首先，审计机关的角色定位问题。通常意义上的跟踪审计是独立的第三方的监督活动。随着招投标制、业主负责制及工程监理制度的逐步建立与完善，与建设项目有关的各项管理活动逐步规范化，职能部门各行其是，各负其责。在跟踪审计实践中，审计机关有“广泛深入”发表审计意见和建议并要求当事人各方接受和执行的倾向，审计机关将关口前移并“严格把关”的过程中，审计机关的监督活动有同化为管理活动的趋势。其次，审计程序及审计标准问题。审计行为的权威性的来源之一就是审计程序及审计标准的规范化，而建设项目有些需要比较长的时间过程，且涉及的对象及各方的权利关系较为庞杂，对其全过程跟踪审计与一般审计项目相比而言存在较大差异，有关跟踪审计的审计程序及审计标准方面尚无统一的规范，尤其是审计标准的缺失，如何使审计到位而不错位显得较为困难。

2、跟踪审计从业人员素质不高引发风险。跟踪审计是一项综合性审计，涉及到项目建设的各个环节，审计内容纷繁复杂，审计领域涵盖诸多行业，要求审计人员掌握政策，熟悉财务及工程相关知识，以目前审计人员的知识结构和经验能力，多数达不到跟踪审计的要求，增加了在审计过程中出现偏差的可能性。

3、跟踪审计过程控制不当加剧风险。一方面，跟踪审计人员偏离跟踪审计目标会引发审计风险。所谓“审计目标”，是指通过对施工项目进行跟踪审计，所期望达到的最终结果。审计人员频繁地介入建设现场进行审计，提出审计建议，供被审计单位纠正和改进工作，是审计监督的职责。但如果审计人员把握不好，就很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围。另一方面，跟踪过程中各方不协调也容易引发审计风险。虽然公共投资项目跟踪审计只是一种“过程监督”，但由于利益博弈原因，在跟踪过程中可能会出现“一对多”的局面。如果在跟踪过程中出现不协调的现象，就会引起审计风险。如设计部门在施工过程中出现的结构修改和功能变更，或者施工单位在施工过程中的随意变更，跟踪审计人员一般都难以控制，最后都有可能产生审计风险。

二、公共投资项目跟踪审计风险防范措施

（一）完善跟踪审计相关制度体系、改善执业环境

1、建立和完善审计机关各项管理制度是减少舞弊、防范控制审计风险的有力保障。作为一种有待完善的审计模式，跟踪审计需要一整套系统的制度来规范运行，使跟踪审计工作法制化。因此必须加强法治化建设，为公共投资项目审计创造良好的执法环境。

2、加强内部质量控制制度建设，有效防范审计风险的发生。建立一套完整的质量控制体系，是完善审计质量的切实有效的方法。制定好项目审计质量控制制度和复核制度，审计人员和复核人员严格按照制度进行对照，严谨细致地工作，加强每个参审人员的责任意识，使每个项目都能在预定的程序下完结，最大限度地减少风险。还要建立责任追究制度，明确审计人员各自的权力和责任，特别是对工程审计中对仁者见人、智者见智的事项，应充分发挥复核环节的作用，以达到结论的相对准确，促进工程审计人员各负其责、各担风险。

（二）加强跟踪审计队伍建设，提高审计从业人员的素质

1、加大跟踪审计专业人才的培养和引进，为跟踪审计提供大批专业和复合性人才。能力和素质的是影响审计风险的重要因素。一方面要引进工程技术专业人员，充实国家的审计队伍，可以适当引进一些有实际施工管理经验、懂施工技术、懂管理、懂财务的专业人员充实到跟踪审计队伍中来。另一方面要加大现有人员培训，大力开展后续教育，鼓励跟踪审计人员努力学习施工新技术、新方法，不断提高自己的专业技术水平。只有提高审计人员的专业胜任能力，提升审计队伍能力和水平，才能满足社会对跟踪审计工作的需求，推进公共投资跟踪审计工作健康发展。

2、加大对跟踪审计人员廉政教育，增强其责任心。通过加强对审计人员的思想道德教育和职业道德培训，牢固树立审计人员的廉洁自律意识和审计风险意识，恪守审计规范，倡导敬业精神，不徇私情，秉公执法，达到遏制审计风险的目的，从而为造就一支政治坚定、作风优良、业务精通的审计干部队伍打下坚实基础。

（三）准确把握定位，提高审计的独立性

跟踪审计人员不是直接从事建设管理、施工、监理的具体工作，而是通过履行对上述工作的监督职能，达到促进这些工作规范、有效运行的目标。因此，在跟踪审计过程中，要做到：一是要保持审计的独立性。审计的权威性来其独立性，独立性是审计的本质，离开了独立性也就没有审计生存之地。跟踪审计人员在工作中，保持独立的姿态，严格遵守职业道德，从客观公正的立场出发，客观地收集审计证据，依照法律法规和审计准则，谨慎合理做出审计评价。二是正确处理好跟踪审计与项目建设、管理的关系。审计人员在审计实施中，通过介入建设现场、监控招投标过程及相关的签证环节，提出审计建议，履行审计监督职责。但审计监督不能代替建设单位的管理职责，对建设过程中，合同、质量、招投标、资金、造价等的管理和控制，审计部门应尊重并充分听取建设单位的意见，严防审计越位。