“过程结算”能够实现吗？——“建筑工程施工发包与承包计价管理办法”（征求意见稿）解读

2023年9月5日，国家住房城乡建设部发布了  《住房城乡建设部关于修改〈建筑工程施工发包与承包计价管理办法〉的决定（征求意见稿）》  （以下简称“征求意见稿”），对2014年16号部令的修订围绕“过程结算”、“全过程工程咨询”、“市场化定价”等重点内容展开。其中涉及到“过程结算”的条款最为丰富，那么此次“征求意见稿”能够解决“过程结算”久推不力的历史性难题吗？

一、“过程结算”在历次工程造价改革文件及部门规章中的规 定

“过程结算”的发展历程已经在本公众号2月21日微文   “推行过程结算，提升工程结算效率”   （点击蓝字可进入查看） 中进行了梳理，此处再将其中的重要节点进行阐述。

1.2013版建设工程工程量清单计价规范中对“过程结算”的规定

2013版建设工程工程量清单计价规范中并未直接使用“过程结算”这一表述，但是通过各条款规定可以看出其推行“过程结算”的潜在目的。首先，在11.2条关于工程竣工结算的编制依据中，明确了 “发承包双方实施过程中已确认的工程量及其结算的合同价款；发承包双方实施过程中已确认调整后追加（减）的合同价款” 作为竣工结算的编制依据，与2008版建设工程工程量清单计价规范中相比， 将“工程竣工图纸及资料”从竣工结算的编制依据中删除 ，即摈弃了工程实践中大量采用的竣工图重算作为竣工结算的方法，而强调实施过程中双方已经确认的数量及价款是工程竣工结算的主要依据。其次，为了更加明确过程结算的思想，在11.2.6条再次强调 “发承包双方在合同工程实施过程中已经确认的工程计量结果和合同价款，在竣工结算办理中应直接进入结算。”

2.2014年“住建部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见”中的规定

“住建部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见”（建标[2014]142号）在第七项改革任务“完善工程全过程造价服务和计价活动监管机制”中提出了“完善建设工程价款结算办法，转变结算方式， 推行过程结算，简化竣工结算 。建筑工程在交付竣工验收时，必须具备完整的技术经济资料，鼓励将竣工结算书作为竣工验收备案的文件，引导工程竣工结算按约定及时办理，遏制工程款拖欠”。这是首次在有关工程造价管理改革的指导文件中明确提出了“过程结算”的要求，且进一步解释了为何应推进“过程结算”，目的是为了简化“竣工结算”，若采用竣工图重算法会造成工程竣工结算不能“按约定及时办理”，从而导致“工程款拖欠”。

3.2020年“工程造价改革工作方案”中的规定

“工程造价改革工作方案”（建办标〔2020〕38号）中改革主要任务第五条中明确规定“加强工程施工合同履约和价款支付监管，引导发承包双方严格按照合同约定开展工程款支付和结算， 全面推行施工过程价款结算和支付 ”。

4.2022年“关于完善建设工程价款结算有关办法的通知”中的规定

“关于完善建设工程价款结算有关办法的通知”（财建〔2022〕183号）第二条明确规定“当年开工、当年不能竣工的新开工项目可以推行过程结算。发承包双方通过合同约定，将施工过程按时间或进度节点划分施工周期， 对周期内已完成且无争议的工程量（含变更、签证、索赔等）进行价款计算、确认和支付，支付金额不得超出已完工部分对应的批复概（预）算。 经双方确认的过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分，竣工后原则上不再重复审核”。

除上述主要规定外，在“国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见”（国办发[2016]1号）和“保障农民工工资支付条例”（国务院令第724号）都提及了推行过程结算的要求。可见，近十年来，“过程结算”已成为工程造价改革的中心任务之一，其推行对于目前大量存在的竣工结算拖而不决、结算纠纷等问题都大有裨益。 因为过程结算的实质是在项目实施过程中，将对工程款的确认、调整和支付分多时点进行，每一个结算时点处理的问题都是有限的、单一的、及时的，承发包双方较易达成一致，发生结算纠纷的几率会大大降低。 而竣工图重算法是将双方在很长的实施周期内积攒的众多内容通过一张竣工图重新计算的方式形成竣工结算，由于工程内容体量大、条件复杂、时间滞后，再加上在实施过程中可能出现的数量众多的签证单（或工作单、联系单），双方能够达成一致的几率大大降低，甚至有时矛盾无法调和，不得不采用仲裁、诉讼等法律途径予以解决，合同履约效率大大降低。有些项目甚至几年、十几年竣工结算都没有完成，导致资产核算也无法顺利进行。

二、“征求意见稿”中对于“过程结算”的规定

1.“征求意见稿”中的原则性规定

原则性规定是指提及“过程结算”、强调“过程结算”重要性的条款，具体包括：

（1）第二条第三款“本办法所称工程发承包计价包括编制工程量清单、最高投标限价、招标标底、投标报价， 进行施工过程结算和竣工结算 ，以及确定和调整合同价款的计价活动。”

（2）第十条第二款“合同价款的有关事项由发承包双方约定，一般包括合同价款约定方式，预付工程款、工程进度款、 施工过程结算价款 、工程竣工价款的支付和结算方式，以及合同价款的调整情形等。”

（3）第二十条“工程造价咨询企业、注册造价工程师接受委托编制的工程量清单、最高投标限价、招标标底、投标报价、 施工过程结算 、竣工结算等工程造价成果文件，应由编制单位加盖单位公章，由编制人和审核人分别签字并加盖注册造价工程师执业专用章。工程造价成果文件的编制单位、编制人、审核人分别承担相应法律责任。”

（4）第二十二条“造价工程师在编制或审核工程量清单、最高投标限价、招标标底、投标报价以及 施工过程结算、竣工结算 等工作中，签署有虚假记载、不实工程造价成果文件的，依照有关法律、法规进行查处，记入注册造价工程师信用档案；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

此类规定明确了施工过程结算是整个发承包计价活动不可或缺的一部分，实际上是十年来工程造价改革文件及部门规章强调“过程结算”精神的延续。

2.“征求意见稿”中的实操性指引

实操性指引是指明确了“过程结算”的强制使用范围，以及双方确认的“过程结算”款的效力问题，主要是第十七条：

“当年开工、当年不能竣工的工程 全面推行施工过程结算和支付 。

发承包双方应当通过合同约定，按时间节点或进度节点对周期内已完成且无争议的工程量进行价款计算、确认，并按照合同约定比例支付。 发承包双方在合同中对施工过程结算的期限应当有明确约定；没有约定的，可以认为其约定期限均为28日。

经发承包双方签字确认的施工过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分。 未经对方同意，另一方不得就已确认的施工过程结算文件进行重复审核。”

此条款首先强调了“过程结算”的强制性， 强调了“全面推行”，而不是“可以推行” （财建〔2022〕183号）；其次明确了过程结算的期限要求，约定不明时规定了默认标准；最后强调了双方确认后的“过程结算”文件的效力， “不得进行重复审核”，而未采用“竣工后原则上不再重复审核”的表述 （财建〔2022〕183号）。

“征求意见稿”杜绝了“过程结算”方式的可选择性以及“过程结算”结果的单方面修改可能， 用词比过去的文件及部门规章更加强制和绝对 ，对全面推行“过程结算”方法具有明显的作用，避免了观望的状态。

3.“征求意见稿”中的保障性条款

保障性条款是指通过规范或调整目前建设项目尤其是政府投资建设项目的投资管控体系和制度以保证基于施工合同的“过程结算”得以顺利实施。主要是第十九条：

“工程竣工结算文件经发承包双方签字确认的，应当作为工程决算的依据。如合同无相关约定，未经对方同意，另一方不得就已生效的竣工结算文件重复审核。发包方应当按照竣工结算文件及时支付竣工结算款， 不得以未完成政府审计、财政评审作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。......”。

此条款看上去与“过程结算”没有直接关系，但实际上是推行“过程结算”的重要保障措施。在政府投资项目中，工程价款还需受到很多政府监督和管理部门的严格审核与控制，这种审核（主要以政府审计、财政评审为代表）通常只能在竣工后进行的，因此在工程实践中，用审计及财评结果作为最终确认的工程结算款的现象比比皆是， 这一问题如果不能从制度上解决，则“过程结算”的推广只是形同虚设，无法形成“过程结算”自动形成“竣工结算”的有效进路。

三、“过程结算”的实现依然困难重重

“征求意见稿”的第十九条如果能够真正实施的话，可以为“过程结算”的推广提供重要保障（但住建部的部门规章能够在多大程度上对审计、财评部门产生约束力还有待商榷），但并没有能够完全解决推广“过程结算”的重大困难。

“过程结算”推广困难的重要原因之一是合同管理的目标选择所导致的结果。我们都知道，合同管理（或者说工程管理）有三大目标，及投资目标、质量目标和进度目标。那么，哪个目标是最重要的呢？或者说在我国迄今为止的工程发展史上，哪个目标是最重要的呢？这个问题可能会有争论，有人说是投资、有人说是质量，而笔者认为 实际上是以进度目标为第一位的。 虽然我国早已进入了投资主体多元化的时代，但最主要的投资主体仍然是政府和房地产开发商二者，而这两种投资主体出于项目的特性或早日获取收益的需要，都不约而同地将进度作为首先应实现的目标（虽然在披露的公开信息中可能并未这样表示）。在确保工期，甚至在计划工期本身就已经很紧张需要倒排工期的情况下，推行“过程结算”就会遇到极大的困难。因为“过程结算”需要在整个合同实施过程中多次确认，任何一次确认过程中可能出现的双方未达成一致的情况都有可能影响到进度目标的实现。与此同时， 我国普遍存在前期准备不充分而急于开工的情况，不可避免地在施工过程中出现大量的变更和签证 ，而每一次变更和签证都要对合同价款调整达成共识是有困难的（目前工程纠纷中很大一部分都是对签证或变更价款产生异议），而这些困难都会加剧进度失控的风险。所以在目前的工程实践中，才会普遍采用付款按照计划支付（请注意，未实施“过程结算”并不表示没有中间支付，而只是所有的中间支付并未成为双方确认的工程款，都需要竣工结算时再确认），同时为了防止超付，通常会约定止付的比率（例如85%或90%），对于更易引起纠纷的变更和签证事项，所采用的方式也大多是只确认事项，而不确认价款，此等变更或签证所引起的价款调整也在竣工结算时再一并计算。 因为竣工结算可以在竣工验收移交使用后再进行，竣工结算出现再大的争议也不影响项目按期正常投入使用，这更契合现阶段合同双当事人尤其是发包人的利益述求。

基于以上分析，推行“过程结算”除了需要厘清政府投资控制制度与项目合同价款管理的边界之外，欲从根本上解决这一问题，改变“进度为王”这一核心价值观是必须的根本解决措施。当然，难度是相当大的。