24个省区市审计发现的专项债及PPP问题

截至目前，除3省区市尚未发布或未对外披露（贵州、新疆、西藏）以及4省已发布但未涉及专项债内容（黑龙江、江西、云南、青海）外，其他24省区市发布的2022年本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告均体现了专项债相关的问题。

政府专项债券资金管理使用方面

1．部分政府专项债券资金未投入使用。 抽查62个市县发现，由于建设项目开工条件不成熟、实施进度滞后或债券资金安排超前等原因，至2022年末，54个市县有337个项目的政府专项债券资金未全部投入使用，结存金额229.44亿元，其中91.23亿元结存1年以上，未能发挥债券资金使用效益。

2．项目年度实际收益与预期收益相差较大。 抽查2019年以来的346个政府专项债券项目发现，有275个近3年资金平衡方案预期收益未实现，其中，255个未达预期的50%，涉及专项债券本金508.52亿元，易导致偿付风险。

3．政府专项债券项目绩效管理不到位。 有2个市县16个项目使用债券资金27.36亿元未设置绩效目标，有7个市县财政部门未组织开展2021年专项债券项目绩效评价工作，有35家单位的59个项目使用债券资金95.85亿元未开展绩效自评价。

政府和社会资本合作（PPP）项目管理绩效专项审计调查情况

重点抽查了南京、无锡、徐州、扬州4个市的74个PPP项目，涵盖市政、交通、环保、文体等领域，涉及投资额1833.73亿元。审计调查结果表明，相关地区配套出台PPP项目管理制度，积极引导社会资本参与PPP项目建设，有效发挥PPP模式在稳增长、调结构等方面的作用。审计发现的主要问题：

1．监管不力造成政府付费增加。 审计发现，有5个PPP项目因相关部门审核把关不严，导致政府多付费9104.35万元，其中有2个PPP项目违规将政府方的资本金、征地费作为计算付费基数，有2个PPP项目违反特许经营协议约定提高项目运营补贴标准，有1个PPP项目虚增建设成本。审计指出后，上述多付费用已全部清算追回。

2．部分项目合同签订和执行不规范。 有3个PPP项目违规签订合同或补充协议，设置不合理回报条件或改变合同实质性条款，违背了PPP项目运行规则，如1个PPP项目在招标后违规签约，将原授予社会资本方的非医疗设施特许经营权又返包给政府方，社会资本方仅负责投资建设不实际运营，每年却获得保底收益2000万元，损害了政府方利益。有7个PPP项目社会资本方未提交建设期 履约保函 ，6个PPP项目未提交运营期履约保函，10个PPP项目提交的履约保函不符合合同约定的要求。

3．部分项目建设管理不到位。 有1个PPP项目因违规建设房屋被罚没、违规占用耕地被清除复垦，项目公司因此依合同约定提请仲裁索赔，导致政府方赔偿项目公司2.4亿元；有7个PPP项目在未办理工程规划许可证、施工许可证的情况下开工建设；有6个PPP项目在可行性研究报告未获批复的情况下，已开展采购；有5个已开工建设的PPP项目因土地手续不全、违规决策等原因，目前处于停工状态；有8个PPP项目因规划调整、融资不到位等原因实施缓慢、进度滞后，影响了投资效益。

——摘自《江苏省2022年度省级预算执行和其他财政收支情况审计结果》

政府债务和专项债券审计

审计了5个市本级和15个县市区，同时审计抽查全省专项债券资金1,842.97亿元，占2021年至2022年发行专项债券的51.09%。审计发现的主要问题：

一是新增隐性债务仍有发生。 有的融资平台举债建设公益性项目或变相建设形象工程及楼堂馆所，造成严重损失浪费。

二是债务化解落实不到位。 有的市县未按时完成隐性债务化解任务，有的市县虚假化债。

三是平台公司转型不到位，债务融资成本较高，且资产结构不合理，自主运营能力弱。 有的市县除正常支付利息外，另向第三方额外支付其他费用，增加了融资成本。

四是专项债券项目管理制度执行不到位。 纳入“储备库”的项目中，有的未完成初步设计及概算审批，有的未开工或未办理施工许可证进入优先库。

五是专项债券资金管理不规范。 部分市县存在挤占挪用专项债券资金、资金闲置未形成实物工作量、专项债券项目推进不力、项目收益未达预期等问题。

PPP项目审计

对全省49个PPP项目，以及省属国有企业参与PPP项目情况进行了审计调查。审计发现的主要问题：

一是项目决策不精准、建设程序不合规。 4个项目收入与预期差异较大;11个项目在未取得施工许可证等审批许可之前开工。

二是项目建设进度滞后、后续管理不到位。 5个项目未开工、停工，或未按期完工;6个项目资本金未到位或抽逃资本金;6个项目未及时办理竣工结算，欠付到期支出责任。

三是异化PPP模式。 省属国有企业参与PPP项目成为市县政府融资渠道，增加隐性债务风险。

四是地方政府拖欠问题突出，市县政府债务转嫁省属国有企业。

五是部分PPP项目资产闲置。 因地方政府和社会资本方未按协议履行相关义务，有的PPP项目资产闲置，有的成为“半拉子工程”。

六是PPP项目盈利能力差，投资风险较大。 此外，部分PPP项目“库外运行”。截至2022年末， 6家省属国有企业以PPP名义参与实施项目11个，未纳入PPP项目库管理。

——摘自湖南省《关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

政府和社会资本合作（PPP）项目审计方面

对部分市县PPP项目实施情况开展审计调查。发现的主要问题：

一是部分PPP项目未充分发挥降低政府支出作用。 2个市6个项目将政府付费项目包装为可行性缺口补助项目，项目收入主要来源实质上仍为财政资金；3个市10个项目通过验收后未及时投入使用或投入运营后收益低；个别项目因运营成本、环境污染问题闲置。

二是部分项目未落实绩效考核付费机制。 3个市11个项目付费未与绩效考核挂钩，涉及金额3.99亿元；1个市2个项目多付运营补贴6909.73万元；1个市2个项目以概算作为结算支付依据，固化政府支出责任，涉及概算金额11.59亿元。

地方政府债务审计方面

对3个市和21个县政府性债务管理及风险情况开展审计，发现的主要问题：

一是部分不符合条件项目获得专项债券资金支持。 2个市违规将商业项目或已完工的项目打包申报获得政府专项债券资金支持；1个市和2个县有4个项目前期工作不达标仍获得政府专项债券资金支持，涉及金额3.81亿元。

二是违规使用政府专项债券资金。 2个市和4个县挤占挪用23个项目政府专项债券资金44.91亿元，用于房地产商业开发项目、其他债务还本付息等支出；1个市和7个县通过编制虚假工程量清单和虚假监理报告等形式超进度支付工程款11亿元；1个市和2个县违规以专项债券项目资产为标的物进行融资。

三是政府专项债券绩效不佳。 1个市和7个县部分政府专项债券资金支付进度慢，涉及金额16.34亿元；2个市和7个县有30个政府专项债券资金支持项目存在项目停滞或未按时竣工运营等情况，导致项目产出及效益未达预期；2个市和6个县20个政府专项债券资金支持的项目实际收益与预期收益差异较大，部分债券项目失去还本付息资金来源，存在偿还风险。

——摘自《广西壮族自治区人民政府关于2022年度自治区本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

组织审计了2022年汕头、韶关等7个市地方政府的专项债券管理使用情况。审计结果表明，7市积极发挥专项债券资金带动扩大有效投资的作用，加快推进重大项目建设。发现的主要问题：

（一）部分专项债券支出程序不规范。 5个市违规提前支付或多付工程款，涉及金额8.67亿元。

（二）部分专项债券审批手续不完善。 5个市未按规定编报或批复项目概算影响债券资金使用管理，涉及金额18.58亿元。

（三）部分债券资金闲置，涉及金额10.09亿元。 3个市因前期工作不及时未能按时开工建设，导致资金闲置，涉及金额4.34亿元；4个市部分项目建设进度缓慢，导致资金或配套设备闲置，涉及金额5.75亿元。

（四）个别项目建成后未达预期效果，涉及金额5.75亿元。 1个市项目论证不充分导致投入使用后未达建设目标要求，涉及债券金额5.50亿元；1个市项目建成后出现工程质量问题，涉及金额0.25亿元。

——摘自《广东省人民政府关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

地方政府专项债券审计情况

组织开展5市9县地方政府专项债券管理使用效益情况审计调查。结果表明，相关市县政府及项目单位能够积极谋划项目，争取专项债券资金，推进项目建设，有效发挥专项债券稳投资作用。发现的主要问题：

1.项目推进不到位。 2市10个项目未确定具体明晰的建设内容无法实施，需要调整资金用途，资金闲置16.81亿元；7市县22个项目因未能取得建设用地手续等原因，项目准备不充分难以按时开工，资金闲置59.93亿元；13市县41个项目未按计划推进建设，资金闲置75.37亿元；6市县24个项目未按期完工，资金闲置6.55亿元。

2.资金管理使用不规范。 5市县未按规定用途使用债券资金74.13亿元；2市9个项目实际用款需求和资金安排存在错配，其中：1市6个项目专项债券实际需求87.25亿元、审批获得45.06亿元，资金缺口42.19亿元，2市3个项目超用款需求申请专项债券造成资金闲置32.74亿元；6市县超工程进度拨付专项债券127.61亿元；3市将债券资金从债券收款账户转入其他商业银行开设的账户62.36亿元；2市8个项目在未开工的情况下预付工程款3.88亿元。

3.项目管理成效不明显。 4市县9个已建成项目闲置或利用率低，收益未达到项目自求平衡方案设定目标；1市3个项目合同金额超出投资概算27.04亿元；3市县12个项目未及时办理竣工验收，债券资金在项目单位结存4.96亿元。

——摘自《吉林省人民政府关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

新增地方政府专项债审计情况

贯彻落实中央和省关于防范化解重大风险决策部署，结合省级预算执行审计、地方财政收支审计，延伸审计了9个市新增地方政府专项债资金管理使用情况

发现的主要问题： 一是部分项目融资平衡方案编制不科学。 4个市、3个县的12个项目融资平衡方案存在预测项目盈利率过高、多估算项目收入等问题，项目实际收益难以覆盖本息。

二是违规改变项目建设内容。3个市、1个县的7个项目未按实施方案建设，项目建设内容与申报方案出入较大，涉及资金8.12亿元。 三是违规使用专项债资金。1个市、2个县存在开发区管委会或融资平台公司阶段性挪用专项债资金问题，涉及金额2.75亿元；2个市使用专项债资金回补国库垫款之外自有资金支付的费用共7.32亿元；1个市、1个区将专项债资金超范围用于前期费用1273.48万元。

——摘自《关于安徽省2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

政府债务审计情况

2022年，本市合理控制新增政府债券规模，加强政府债务管理，防范财政运行风险。年末债务规模未超过限额规定。新增政府债券为城市副中心建设、京津冀协同发展等重点建设项目提供了有力资金保障。审计发现的主要问题：

1．部分区级新增专项债券项目预算调整较大。 由于项目预算编报时未充分考虑开工条件，导致新增专项债券资金到位后8个项目不能按期推动，7个项目必须作出调整，调整资金比率为33.99%，2个项目调整后，仍未形成实物工作量，债券资金结存13.82亿元。

2．部分区级已开工项目进展缓慢。 由于前期手续不到位、拆迁未完成等原因，10个项目未及时形成实物工作量。其中，3个项目8.89亿元结存在实施单位。

3．违规举借政府专项债务。 2020年，个别区的老旧小区电网配电设施改造工程，实际没有对应的专项收入来源，不符合地方政府专项债券举借条件，但仍举借专项债务2000万元。

——摘自《关于北京市2022年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

政府债务管理审计情况

重点审计了省本级和44个市县，发现的主要问题：一是85.91亿元专项债券资金滞留闲置在财政部门或项目单位超90天，其中：省本级资金19.54亿元，滞留闲置最长达247天；南阳等29个市县债券资金66.37亿元，滞留闲置最长达300天。二是1833个专项债券资金未按要求组织开展绩效评价工作，涉及资金1341.23亿元；9个债券项目实施的重点绩效评价工作未及时完成，影响绩效评价结果运用，涉及资金22.7亿元。

——摘自河南省人民政府《关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

政府专项债券管理使用方面

对全省专项债券项目的运营和资产管理情况进行了2轮审计，抽查项目1615个，涉及资金2162.37亿元……发现的主要问题：有的项目收益测算脱离实际，偿债能力差。有的项目建成后闲置或使用率低等，未实现预期收益，财政部门垫付债券利息1.76亿元。有的已完工债券项目未及时转增国有资产。

——摘自《关于山东省2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

专项债券使用管理不严格。

1.5个专项债项目不符合有关政策要求。一是3个专项债项目涉及禁止类内容。二是2个项目偿债来源与项目无直接关系。

2.财政部门对专项债券支出进度真实性审核不到位，部分市县上报数据不实。8个市县“以拨作支”专项债券资金6.86亿元，滞留实有资金账户。3个县上报专项债支出进度不实，涉及资金3.53亿元。1个市超进度支付债券资金698.95万元。

——摘自《海南省人民政府关于2022年度省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

专项债券项目储备不足。一是2022年新增专项债券额度未充分使用，项目缺口200.92亿元。二是部分项目重复多次上报且通过率不高，其中23个项目连续上报三次均未获得国家发展改革委批准。三是财政部提前下达我市2023年专项债券额度508亿元，按规定应向国家发展改革委申报不少于1270亿元资金需求，而市发展改革委仅上报资金需求496.8亿元。

专项债券使用率低，项目进度迟缓。我市2022年发行的专项债券使用率仅为38.9%，低于全国平均水平42.7个百分点。39个已发行专项债券项目未开工，其中12个项目已发行完毕超6个月未开工。

——《天津市2022年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

新增专项债券未及时使用，项目推进机制有待健全。根据财政部要求，当年下达地方政府的新增专项债券，原则上应在当年10月底前使用完毕。截至2022年10月底，由于动拆迁、方案调整等原因，部分项目推进较慢，3家市属国有建设单位和4个区仍有144.65亿元新增专项债券资金尚未使用，占已到位资金的47%。

——《关于2022年度上海市市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

新增专项债券管理还需加强。

省本级和太原、应县等6个市县11个已完工项目申领的4.57亿元专项债券，未能形成实物工作量、有效拉动投资；省本级和昔阳县4个项目结余的1.4亿元专项债券未及时盘活；省本级和临汾、祁县等 38个市县96个项目推进缓慢，37.08亿元专项债券滞留财政 或项目单位；省本级和晋城、右玉等7个市县未严格履行报批程序自行调整22个项目、6.27亿元专项债券使用用途；大 同、介休等11个市县的33个已完工一年以上项目无收益，3.24亿元债券利息由市县财政负担；阳泉、兴县等8个市县17个已运营一年以上项目，实现收益未按规定用于还本付息，1.35亿元债券利息仍由市县财政负担。

——山西省《关于2022年度省本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》

1. 专项债券项目申报工作不规范。 一是违规以完工项目申报专项债券。1 个项目2021 年申报专项债券3 亿元，计划工期为2021 年5 月至2023 年4 月，但该项目申报建设的1 栋建筑物早在2016 年11 月已经竣工，累计支出5034万元。二是专项债券项目收益不足覆盖本息。1 个市3 笔专项债券共计3.1 亿元，该专项债券项目累计取得可用于偿债的收益仅2.04 亿元，无法覆盖本息3.68 亿元，资金缺口达1.64 亿元。

2. 未按照规定使用债券资金。

一是挪用债券资金。2 个市本级和7 个县挪用债券资金用于“三保”等支出6.06 亿元；2 个市本级和7 个县在地方政府债券穿透式全流程监管系统中虚报债券支出4.34 亿元；2 个市用专项债券资金归垫项目前期支出3.08 亿元。

二是债券资金闲置。省本级和5 个市由于前期工作不到位等导致债券资金支出缓慢，13.03 亿元资金闲置。

三是债券资金存在损失风险。1 个县申报专项债券4000 万元的城市垃圾收运环境治理项目需选址重建，已支付勘察设计、土建等支出217.42万元形成损失；1 个县申请专项债券9550 万元的冷链物流商业中心建设项目，截至2022 年底累计支付9509.88 万元，其中9317.95 万元用于收购无法完成产权变更的商业建筑，导致项目停滞。

——《辽宁省政府关于2022年度省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

有27个项目在无可研批复、无环评、无建设用地规划许可证等情况下安排了债券资金，造成“钱等项目”；有的项目收益预测明显与实际不符，有的项目虚报规模、申报资料明显错误，仍给予了债券资金支持。

债券资金管理使用中还有不规范的地方。4个旗县挤占、挪用债券资金2.05亿元用于经常性支出等；9个旗县（市、区）的债券资金4.41亿元趴在账上，效益无从谈起。

——内蒙古自治区《关于2022年度自治区本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

对13市2021年至2022年8月新增政府专项债券使用情况开展了专项审计，涉及2766个项目，专项债券资金3103亿元。发现的主要问题：

一是专项债券资金项目谋划不够精准。3市不具备开工条件或未开工项目31个，涉及专项债券资金55.22亿元；1市2021年度调整新增专项债券资金11.08亿元，调整率32.65%。

二是专项债券资金绩效发挥不充分。2021年及以前年度专项债券资金仍有闲置213.39亿元。

三是专项债券资金使用不合规。6市违规将专项债券资金56.45亿元用于经常性支出及偿还借款。同时，部分专项债券资金绩效管理不到位。

——《河北省人民政府关于2022年度省级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》

16个市县违规将债券资金2.61亿元 用于经常性支出 和经营性项目建设等，12个市县调整使用债券资金9.58亿元未按程序报批或备案。

262个项目的债券资金62.51亿元结存于项目单位未使用，其中12.11亿元闲置1年以上。

——《关于四川省2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

专项债券申报管理不严格。 因专项债券项目储备协同管理机制不完善、对项目成熟度和融资方案等审核把关不够严格等， 部分专项债券项目储备质量不高，债券资金未及时发挥效益。2 个项目申请计划与实际投资需求不符，超过投资额多申报债券资金1.44 亿元。9 个项目 24.38 亿元债券资金使用不及时。

债券资金管理使用不规范， 2 个区县用已完工项目申报或重复申报专项债券资金，2 个区 1.81 亿元专项债券资金被用于其他项目建设。

——《重庆市审计局关于 2022 年度市级预算执行和 其他财政收支审计情况的公告》

重点审计了7个市、县（区）政府债务管理情况。发现的主要问题：

5个市、县（区）未在年初预算中安排偿还法定债务本息79.1亿元。

6个市、县（区）7.16亿元 债券资金长期闲置。

6个市、县（区）未对法定债务还本付息进行滚动分析预测。

5个市、县（区）使用新增地方政府债券资金39.46亿元实施的242个项目未进行绩效评价。

——宁夏回族自治区《关于2022年度自治区本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》

专项债券管理不严不实。8个市县对债券项目风险评估审核把关不到位，融资平衡方案编制不实不准、虚增收益，为8个项目发行专项债券13.06亿元；4个市县因项目前期准备不充分、申报不精准等原因，9.55亿元专项债券资金未及时形成实物工作量；4个市县专项债券资金508.02万元管理使用不规范。

——《甘肃省2022年度省级预算执行和其他财政收支审计结果公告》

对 2020 年至 2022 年 6 月全省地方政府专项债券的发行、使用、监管、偿还等情况进行了审计。发现的主要问题：

一是项目建设进度缓慢。22 个市县 46 个项目受前期手续不完善和疫情等影响未按期开工。

二是资金拨付使用不严格。3 个市 35 个项目超时限拨付使用专项债券资金；3 个市 5 个项目专项债券资金用于支付债券利息、发行费等。

——《关于陕西省2022年度省级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》

3个县专项债券项目资金支出进度慢、效率不高。

4个项目 专项债使用管理不严格 。4个县有4个“千项万亿”项目存在专项债超进度支付、闲置，以及违规使用等问题，涉及金额5.46亿元。

——《浙江省人民政府关于2022年度省级预算执行和全省其他财政收支的审计工作报告》

……（揭示）一些基层政府债券资金管理使用不规范、资金闲置、虚报使用进度等问题……

——《福建省2022年度省级预算执行和其他财政收支审计情况的公告》

4个县10.09亿元专项债券资金未按要求及时拨付，影响有效投资目标实现。

——湖北省《关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

专项债审计主要发现以下10大问题：

1、不符合专项债支持范围，部分涉及商业、房地产

2、挤占挪用（其他项目、经常性支出等）

3、超进度拨付

4、资金闲置，未形成实物工作量

5、实施进展慢，推进不力

6、建成后项目闲置或利用率低

7、实际收益与预期收益相差较大，收益不达预期

8、无绩效指标或绩效管理不到位

9、建成后未及时转增国有资产

10、部分专项债实际由财政付息