深度解析：新征求意见稿到底有哪些新变化？

时隔两年，住房和城乡建设部标准于2023年11月8日再次发布“建设工程工程量清单计价标准（征求意见稿）。”（以下简称“新征求意见稿”）

柯洪老师 对此进行了深度解读，今天特意分享出来和大家一起看看。

与上一版（2021年11月17日，以下简称“旧征求意见稿”）发布后不同的是，转发者甚众，解析者寥寥，这可能是由于“新征求意见稿”相比上一版修订幅度过大，无论是在整个标准的结构设计还是在具体条款上都有重大变化，全行业可能还都处于消化之中。

本公众号自即日起，将不定期推出“新征求意见稿”解析的系列文章，欢迎各位专业人士关注。  

在解析“新征求意见稿”之前，必须要对全体编写人员表达敬意。

在工程造价迎来巨大变革的大环境下，编写一份各方均能满意的清单计价标准是一项非常艰巨的任务。

在任何情况下，提出问题都比解决问题要容易得多。

本系列解析也是从个人的视角出发，谈一些不成熟的看法，以飨读者。

本期解析主要阐述自2003版建设工程工程量清单计价规范发布以来对于“工程量清单”概念界定以及适用范围的调整，以及这种调整背后蕴藏的深刻机理。  

# 01

   

   

三版建设工程工程量清单计价规范“工程量清单”定义的发展沿革

1、2003版建设工程工程量清单计价规范中“工程量清单”的定义  

2003版建设工程工程量清单计价规范的重大里程碑意义毋庸置疑，其对“工程量清单”的定义为“表现拟建工程的分部分项工程项目、措施项目、其他项目名称和相应数量的明细清单。”  

此定义的重要性在于第一次提出采用交易法定价取代了长期以来的成本法定价的基本思想。

在此之前，我国发布的多版造价构成尤其是建安费用构成的文件，都体现了采用成本法描述造价构成的思想，即工程造价是由完成工程建设消耗的资源数量以及单位资源（人工、材料、机具）价格所决定的。

但这一定价方法是不适合主要用于建设工程发承包阶段的工程量清单，因此产生了从交易对象的角度进行造价构成描述的思想。

分部分项工程量清单描述的实体性工作，措施项目清单描述只与施工过程和施工组织相关的非实体性工作，单列措施项目清单也符合市场定价方式下的竞争需要。

这一“工程量清单”的定义原则在08和13版计价规范中一直被沿用。  

2、2008版计价规范中“工程量清单”的定义  

2008版计价规范对上一版中的“工程量清单”定义进行了进一步修正，将“工程量清单”定义为“建设工程的分部分项工程项目、措施项目、其他项目、规费项目和税金项目的名称和相应数量等的明细清单。”  

很明显可以看出，2008版“工程量清单”的定义单列了规费和税金项目，其目的是为了发承包双方在工程实施阶段更加合理地分担风险（因为规费和税金的变化属于政策风险，应由发包人承担），其4.1.8条规定“规费和税金应按国家或省级、行业建设主管部门的规定计算，不得作为竞争性费用。”  

3、2013版清单计价规范中“工程量清单”的定义

03和08版计价规范“总则”部分均规定了规范的适用范围： “本规范适用于建设工程工程量清单计价活动。”

这一适用范围在语义的表述上有些模糊的，甚至一定程度上存在“同语反复”和“循环定义”的逻辑错误。

13版清单计价规范中改变了对适用范围的表述： “本规范适用于建设工程发承包及实施阶段的计价活动。”  

适用范围表述方式的转变并未影响到“工程量清单”的定义，2013清单计价规范中“工程量清单”的定义与2008版几乎没有区别，定义为“载明建设工程分部分项工程项目、措施项目、其他项目的名称和相应数量以及规费、税金项目等内容的明细清单。”  

很显然，这一版只做了个别的文字调整，因为规费、税金项目清单无法列明“相应数量”，因此2013版的定义只强调分部分项工程项目、措施项目、其他项目应载明“名称和相应数量”，而规费、税金项目只需载明“内容”就可以。  

4. “工程量清单”定义遇到的现实困境  

从2003~2013版“工程量清单”定义中不难发现， 三 版计价规范都主要适用于施工图设计完成后的施工发承包及实施阶段的计价活动。

相应的项目编码、项目特征描述以及计量规则都是在项目达到了施工图设计深度的基础上规定的。  

这也并不奇怪，因为2013年之前我国工程交易市场的主流模式就是DBB，是施工合同发包。

但自2013年以后，工程交易环境发生了重大变化。

尤其是“国务院办公厅促进建筑业持续健康发展的意见”（国办发[2017]19号）提出“加快推行工程总承包”后，越来越多的项目并不是在施工图设计完成后才进入发承包阶段，而是大量出现发包时点前移的情况。

在此种交易方式的变动趋势下，要求施工图设计完成后才能编制工程量清单的制度与现实的需求越来越脱节。

但由于13版清单计价规范的适用范围是“适用于建设工程发承包及实施阶段”，并未明确只用于施工图设计后的发包，因此遭遇了“工程量清单”定义与现实使用情景不匹配的困境。

这也是在工程实践中越来越多地出现“模拟工程量清单”这一现象的原因。

但由于“模拟工程量清单”应如何进行编制并没有统一性的规则和依据，因此“模拟工程量清单”编制时项目设置的不完整以及工程数量的偏差较大引起的工程合同纠纷也逐渐频发。  

正式基于这些现象，“住建部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见”（建标[2014]142号）提出了“完善工程项目划分，建立多层级工程量清单，形成以清单计价规范和各专（行）业工程量计算规范配套使用的清单规范体系，满足不同设计深度、不同复杂程度、不同承包方式及不同管理需求下工程计价的需要”这一工程计价依据体系的改革方向。  

# 02

   

   

“旧征求意见稿”中对“工程量清单”的定义

首先，为了解决上述三版“工程量清单”定义遇到的实施困境。

“旧征求意见稿”的总则中改变了标准的适用范围：“本标准适用于建设工程 施工 发承包及实施阶段的计价活动。”也就是明确了虽然不同项目的发承包时点以及发承包时的设计深度不同，但“本标准”只用于“施工”发承包的计价活动，其他发承包方式不在本标准的调节范围内。  

虽然通过适用范围的调整解决或回避了发承包活动的多时点性对工程清单的不同要求，但“旧征求意见稿”中的“工程量清单”定义依然尝试适应多时点发包的实际需求，因此采用了与三版清单计价规范具有明显差异的定义方式。

“旧征求意见稿”2.0.1条将工程量清单定义为“建设工程文件中载明项目名称、项目特征、工程数量的明细清单。”并同时在3.1.1条进一步补充： “工程量清单可以以分部分项工程项目清单或实物量清单为主要表现形式。”  

这一定义完全有别于三版清单计价规范中强调工程量清单应由“分部分项工程、措施项目、其他项目、规费税金项目”等清单组成的定义原则。

而这一变化，笔者认为这是对一系列工程造价改革文件的响应。

也就是说，只要是载明了“项目名称”、“项目特征”、“工程数量”的明细清单均可认为是“工程量清单”，不强制一定是“分部分项工程项目清单”，也可以是“实物量清单”。  

同时笔者认为，“旧征求意见稿”中所提出的“实物量清单”，是指“可以观察到的、触摸到的、方便计算、直观的真实事物，建筑物实体的直接或间接构成部分”的“实物工程量清单”。

这样以来，在不同的发承包时点和设计深度下可以有不同的“实物量清单”，同时在发承包时可以“不对施工技术与方法做出预先性假定”，而将施工过程中的措施性费用折算入相应的工程实物量报价中，从而更加充分地实现招投标制度下的竞争性。  

当然，“旧征求意见稿”在这方面只是点到为止，因为毕“总则”部分已经规定了其主要适用于 “施工” 发承包活动，所以并没有对“实物量清单”做出进一步的解释，而是在3.1.1条中提出“实物量清单”后话锋一转，强调 “本标准的工程量清单以分部分项工程项目清单为主要表现形式，分部分项工程项目清单项目以外的可在措施项目清单和其他项目清单中列项。”  

# 03

   

   

“新征求意见稿”中“工程量清单”的定义

首先，“新征求意见稿”中保留了“旧征求意见稿”中适用范围的描述： “本标准适用于建设工程施工发承包及实施的计价活动。”

并且，“新征求意见稿”在工程量清单定义时放弃了适配多时点发承包活动要求的尝试，而明确定义工程量清单为“建设工程文件中载明项目编码、项目名称、项目特征、计量单位、工程数量的明细清单。”

与“旧征求意见稿”相比，除了定义中增加了“项目编码”、“项目名称”这两个要素外， 同时放弃了对于“实物量清单”的选择性描述， 而在3.1.2条中将工程量清单的形式直接规定为 “本标准工程量清单可按分部分项工程项目清单、措施项目清单、其他项目清单、税金项目清单分别编制，并以分部分项工程项目清单为主要表现形式。 采用其他清单形式计价的，本标准适用的规则仍应执行，专门性的规定应由发承包双方参照本标准相关规定另行明确。”

但不再提出实物量清单的概念并不能简单认为“新征求意见稿”放弃了响应工程造价改革趋势的努力。

两版“征求意见稿”的差异主要是由于2021和2023年的时间背景发生了变化。

2022年12月中国建设工程造价管理协会发布了 “建设项目工程总承包计价规范”、“房屋工程总承包工程量计算规范”、“城市轨道交通工程总承包工程量计算规范”、“市政工程总承包工程量计算规范” 等工程总承包模式下的系列计量和计价的团体标准（2023年3月1日起实施）。

虽然按照“中华人民共和国标准化法”，团体标准仅是“由团体按照团体确立的标准制定程序自主制定发布，由社会自愿采用的标准。”

但毕竟对于工程总承包这类愈来愈重要的发承包模式已经有了可参考的指引性标准，并且在三个专业的工程量计算规范中都明确了“可行性研究后项目清单”、“方案设计后项目清单”和“初步设计后项目清单”详细编制方案。

因此“新征求意见稿”只聚焦在“施工发承包和实施的计价活动”上也就顺理成章了（毕竟“旧征求意见稿”只是提出了“实物量清单”的概念，并未展开描述，同时通过一个标准把所有发承包时点所适合的工程量清单都说清楚也是不现实的）。  

梳理清楚在历次工程量清单计价标准（规范）中最重要的“工程量清单”定义的发展脉络，有利于理解工程量清单编制、使用等各个方面条款的具体内容。

请各位读者关注后续的系列解析文章。